Neuausrichtung der Außenpolitik

Framing

Die FAP-Leitlinien und die FEP-Strategie werden durch die jeweiligen Vorworte der Ressortleitungen unterschiedlich gerahmt (framing). Während das AA-Papier mit einem Opfer/Täter-Narrativ beginnt, bedient sich das BMZ-Papier eines Agency-Narrativs, das das Potential effektiv handelnder Men­schen betont.

Das Vorwort des AA-Dokuments beginnt mit einem Gewaltszenario: »Solange Frauen nicht sicher sind, ist niemand sicher«, so lautet der erste Satz von Außen­ministerin Baerbock. Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und die sexualisierte Gewalt, »die Russen seit­dem auf ukrainischem Boden entfesselt haben«, sowie die Morde und Menschenrechtsverletzungen, aber auch die Proteste im Iran schaffen gleich zu Beginn ein Framing mit nationalstaatlichen Bezügen. Feministische Außenpolitik sei deshalb »bitternötig« [sic!].

Entwicklungsministerin Schulze leitet die FEP-Strategie mit der Gerechtigkeits­frage ein. Frauen, die die Hälfte der Welt­bevölkerung ausmachen, sollten auch die Hälfte der Macht haben. »Frauen«, so heißt es gleich im Anschluss, »sind wichtige Akteur*innen für nachhaltige Entwicklung. Sie verfügen über so viel Stärke, Wissen, spezielle Fähigkeiten und innovative Ideen – kurz: ein enormes Potenzial!«.

Die Beschreibung von Machtasymmetrien zwischen den Geschlechtern und anderen Diskriminierungsstrukturen geht häufig mit einer stereotypen Charakterisierung diskriminierter oder marginalisierter Grup­pen einher. Solche Diskurse verfallen oft in Täter- und Opfernarrative. Wenn es darum geht, die Bedürfnisse benachteiligter Grup­pen besonders zu berücksichtigen oder diese zu stärken, besteht die Gefahr, sie als »Opfer«, als schwach oder unterlegen dar­zustellen, die eines besonderen Schutzes bedürfen. Feministische Ansätze wirken dem entgegen und erkennen die Agency, also die Handlungsfähigkeit und die Wirk­samkeit des Individuums.

Problemdiagnose

In welchem Maße die beiden Ressortpapiere feministisch geprägt sind, kann daran ab­gelesen werden, inwieweit zentrale Begriffe feministischer Ansätze zur Problembeschrei­bung und ‑bewertung verwendet werden. Sowohl die FAP-Leitlinien als auch die FEP-Strategie stützen sich zum einen auf das Prinzip der »Gerechtigkeit« und zum ande­ren auf die Erkenntnis der Vorteile von In­klusion. Sie gehen davon aus, »dass Gesell­schaften friedlicher und wohlhabender sind, wenn alle Menschen am politischen, sozialen und wirtschaftlichen Leben teil­haben können« (AA), bzw. dass »es weniger Armut, weniger Hunger und mehr Stabi­lität in der Welt gibt«, »wenn Frauen gleich­berechtigt sind und die gleiche Verantwor­tung tragen« (BMZ). Zwei Aspekte, einer in­trinsisch-normativer und einer extrinsisch-utilitaristischer Natur, begründen also, warum allen Menschen eine gleichberech­tigte Teilhabe ermöglicht werden soll.

Laut AA ist feministische Außenpolitik »integraler Teil [der] wertegeleiteten Außen­politik«. Ihr gehe es darum, »historisch gewachsene Machtstrukturen zu benennen« und »zu überwinden«; diese Machstrukturen werden in den FAP-Leitlinien aber nicht als patriarchal bezeichnet. Mehr noch: Der in der feministischen Gesellschaftskritik zentrale Begriff des Patriarchats bzw. des Patriarchalismus oder eine seiner Ableitungen taucht im AA-Papier an keiner Stelle auf. In der FEP-Strategie hingegen wird er dreizehnmal verwendet. Das »Machtsystem Patriarchat«, das »patriarchale Gesellschafts­system«, die »patriarchale Gesellschafts­ordnung«, »patriarchale Normen«, »patriarchale Machtverhältnisse«, »patriarchale Machtstrukturen« etc. werden als Pro­blemursache bezeichnet und als Beschreibung des zu überwindenden Status quo benannt. Im Glossar des BMZ-Papiers wird Patriarchat definiert als »ein System oder eine Gesellschaftsordnung, die durch eine allgemeine Vorherrschaft von Männern über Frauen strukturiert ist und ein Macht­verhältnis zwischen den Geschlechtern kon­struiert. In einer patriarchalen Gesell­schafts­ordnung sind alle maßgebenden Werte, Normen und Verhaltensmuster von Män­nern geprägt und nach ihnen ausgerichtet.«

Ähnlich verhält es sich mit dem Begriff Feminismus, der als Nomen und mit einer Erläuterung lediglich in der FEP-Strategie zu finden ist. Hier wird auch »(k)ein Defini­tionsversuch« unternommen, in dem auf die Pluralität feministischer Strömungen, Bewegungen und Ansätze eingegangen wird. »Allen Feminismen gemeinsam sind [...] ihr Widerstand gegen Diskriminierung und Unterdrückung und ihr Einsatz für geschlechtergerechte Machverhältnisse.«

Der Kapitalismus wird als System in keinem Dokument in Frage gestellt. Die der Wirtschaftsordnung inhärente (unbezahlte oder schlecht bezahlte) reproduktive Arbeit, ein wichtiges Thema der feministischen Gesellschaftskritik, wird lediglich im BMZ-Papier unter dem Begriff »Pflege- und Sorge­arbeit« angesprochen. »Daten aus dem Jahr 2020 zeigen, dass im weltweiten Durchschnitt rund drei Vier­tel der unbezahlten Care-Arbeit von Frauen geleistet werden«, heißt es dort. Die FEP-Stra­tegie proble­ma­tisiert zudem die schlechten Arbeitsbedingungen (vor allem der Frauen) am Anfang von Lieferketten, denen die deutsche und europäische Liefer­kettenregulierung ent­gegenwirken soll.

Insgesamt greift das BMZ-Papier häufiger und expliziter als das AA-Papier auf kri­ti­sche Analysekategorien feministischer An­sätze zurück.

Zielgruppen und Diversität

Beide Ressortpapiere können als Konzepte der Affirmative Action bzw. der positiven Diskriminierung verstanden werden. Dabei handelt es sich um Maßnahmen, die der sozialen Benachteiligung gesellschaftlicher Gruppen durch die gezielte Gewährung von Vorteilen entgegenwirken sollen. »Affirmativ« bedeutet in diesem Sinne die besondere Bejahung und Unter­stützung dieser Grup­pen (EIGE).

In Übereinstimmung damit liegt der Fokus in beiden Fällen mit absteigender Priorität auf drei Personenkreisen: (1) Frau­en und Mädchen, (2) marginalisierte Grup­pen, (3) alle Menschen. In den FAP-Leit­linien heißt es dazu: »Eine feministische Außenpolitik zielt so auf die Gleichstellung von Frauen und Mädchen weltweit. Sie nimmt sich der besonderen Belange margi­nalisierter Gruppen an. Sie will erreichen, dass alle Menschen die gleichen Rechte ge­nießen.« Gleichzeitig wird versichert: »Femi­nistische Außenpolitik ist keine Außen­politik für Frauen, sondern für alle Mitglieder einer Gesellschaft. Sie schließt ein und nicht aus.«

Auch das BMZ-Papier betont, dass feministische Entwicklungspolitik keine »Politik von Frauen für Frauen« ist. Es wird aber auch deutlich gemacht, dass Frauen und Mädchen als weltweit größte diskriminierte Bevölkerungsgruppe im Mittelpunkt stehen. Die Gleichstellung der Geschlechter ist so­mit das Hauptziel, gefolgt von der Bekämpfung anderer Formen der Diskriminierung »aufgrund von Geschlechtsidentität, sexu­el­ler Orientierung, Alter, Herkunft, Behinderungen, sozioökonomischem Status, ethni­scher oder religiöser Zugehörigkeit oder Zuschreibung«. Der erklärte Anspruch der FAP-Leitlinien und der FEP-Strategie, die Strukturen, die diesen sich überschneidenden Mehrfachdiskriminierungen zugrunde liegen, zu verändern und die Vielfalt der Menschen zu berücksichtigen, macht den Ansatz von AA und BMZ transformativ, in­klusiv und intersektional.

Beide Ressortpapiere erkennen die Diversität von Frauen und marginalisierten Grup­pen an und bezeichnen die Vielfalt der Menschen (auch ihrer Identitäten und Lebensrealitäten) als Bereicherung, die es zu fördern gilt. Die FAP-Leitlinien und die FEP-Strategie gehen (in unterschiedlichem Aus­maß) auf Personengruppen ein, die von der vollen Verwirklichung gleicher Rechte aus­geschlossen sind. Neben Frauen und Mäd­chen werden von Armut und Hunger Be­troffene, politisch Gefährdete, indigene Völker, People of Color, Schwarze und LSBTIQ*-Personen genannt.

In Bezug auf die letztgenannte Gruppe wird (nur) im BMZ-Papier explizit darauf hingewiesen, dass feministische Entwicklungspolitik »auf einem inklusiven, nicht binären Verständnis von Geschlecht« basiert. Die mit der Zweigeschlechtlichkeit eng ver­bundene Heteronormativität wird in kei­nem der beiden Papiere thematisiert. Wenn aber Diskriminierung aufgrund sexueller Orien­tierung bekämpft und gleich­geschlechtliche Beziehungen nicht nur »akzeptiert«, son­dern als legitim und gleichberechtigt an­erkannt werden sollen, setzt dies die Über­windung von Heteronormativität voraus.

Vergangenheit und Verantwortung

Zu den ungerechten asymmetrischen Macht­verhältnissen gehören auch die (post-) kolonialen Strukturen, die die internatio­nalen Beziehungen prägen. Während in der FEP-Strategie mehrfach auf den »globalen Süden« Bezug genommen wird, ist dies in den FAP-Leitlinien nur einmal der Fall. In beiden Papieren taucht die deutsche Kolo­nialgeschichte als Bezugsgröße auf, ohne jedoch Territorien zu benennen oder die Begriffe Restitution bzw. Reparation zu verwenden.

»Das Machtgefälle zwischen Ländern des Globalen Nordens und Globalen Südens ist kolonialen Ursprungs und über Jahrhunderte gewachsen«, heißt es in der FEP-Stra­tegie. Der »europäische Kolonialismus« und die »kolonialen Denkmuster, die bis heute nachwirken«, auch in der Entwicklungs­politik, werden kritisch reflektiert. Der »Anerkennung von und Entschuldigung für die Gräueltaten des Kolonialismus« käme eine besondere Bedeutung zu. Es wird der Anspruch formuliert, »einen postkolonialen und antirassistischen Ansatz zu verfolgen«.

Feministische Außenpolitik basiert dem AA-Papier zufolge »auf kritischer Selbst­reflexion über die eigene Geschichte, stellt sich histo­rischer Verantwortung auch für unsere koloniale Vergangenheit und ist offen, von anderen zu lernen«. Daher finan­ziere das Ministerium »Stipendien für Wis­senschaftler*innen aus den ehemaligen deutschen Kolonialregionen zur Erforschung der deutschen Kolonialgeschichte und ihrer Auswirkungen«.

Im Kontext dieser Neukonzeptionen, die sich als menschenrechtsbasiert und anti­rassistisch verstehen und sich mit der Frage der Vergangenheit und Verantwortung so­wie des kritischen Umgangs mit der eigenen Geschichte befassen, ist jedoch eine Leer­stelle bemerkenswert: Sowohl in den FAP-Leitlinien als auch in der FEP-Strategie fehlt jeder Hinweis auf den Zweiten Weltkrieg, den Holocaust oder das NS-Regime.

Ziele und Zielmarken

Bei der Umsetzung ihrer Ziele wollen AA und BMZ dem schwedischen 3R-Modell fol­gen. Das heißt, dass sich die beiden Minis­terien auf all ihren Hand­lungsfeldern für die Achtung und Förderung der Rechte von Frauen und Mädchen (und marginalisierter Gruppen) einsetzen werden, dass sie auf die Stärkung der Repräsentation (in den Papieren: Repräsentanz) von Frauen und Mäd­chen in der Politik und ihre gleichberechtigte Teil­habe in allen gesellschaftlichen Bereichen hinwirken werden und dass sie eine Verbes­serung des Zugangs von Frauen zu (finan­ziel­len, personellen und natürlichen) Ressourcen anstreben werden. Deshalb solle es künftig »Gender Budgeting« geben, das heißt, die Zuweisung finanzieller Mittel für Projekte, die in unterschiedlichem Maße zur Gleich­stellung der Geschlechter beitragen.

Sowohl das AA als auch das BMZ setzen sich in ihren Papieren das Ziel, bis 2025 85 Prozent der Projektmittel für gender­sensible bzw. GG1-Projekte und 8 Prozent für gen­dertransformative bzw. GG2-Pro­jekte aus­zugeben. Bei GG1-Vorhaben steht gemäß dem Gender Equality Policy Marker der OECD das fachlich-inhaltliche Ziel im Vordergrund, während Genderaspekte als Nebenziel berücksichtigt und mitgedacht werden. Bei GG2-Projekten ist Gendergerech­tigkeit das Hauptziel. In Anlehnung an diese Differenzierung bezieht sich Gendersensibilität auf die Berücksichtigung der unter­schiedlichen, geschlechtsspezifischen Bedürfnisse der Menschen. Gendertransforma­tive Projekte setzen an den Ursachen ge­schlechts­spezifischer Ungleichheiten an, um langfristig Machthierarchien, die sich darauf stützen, abzubauen (FEP-Strategie).

Insgesamt erscheint die Zielmarke hier nicht besonders ambitioniert: Zum einen sollte Gendersensibilität selbstverständlich sein; Durchführungsorganisationen – zum Beispiel die GIZ – verfügen seit länge­rem über Genderstrategien. Zum anderen ist der vorgesehene Anteil für gendertransforma­tive Vorhaben auffallend gering.

Schwerpunkte und Instrumente

In beiden Ressortpapieren werden Schwerpunktsetzungen angekündigt. Gemäß den FAP-Leitlinien soll das Kon­zept der mensch­lichen Sicherheit stärker betont und der Dialog mit der Zivilgesellschaft im In- und Ausland intensiviert werden. Außerdem will das AA die Umsetzung der WPS-Agenda unterstützen und die Bekämpfung sexua­lisierter und geschlechtsspezifischer Gewalt in bewaffneten Konflikten, gendersensible Ansätze der Rüstungs(export)kontrolle und den Schutz sexueller und reproduktiver Gesundheit und Rechte fördern. Beide Bundesministerien wollen einem »anti­feministischen Push-back« (AA) bzw. dem »weltweiten Erstarken rechtspopulistischer und antifeministischer Tendenzen« (BMZ) entgegentreten.

Mit diesem qualitativen Programm sind keine Zielvorgaben oder Bewertungskriterien verbunden. Feministische Außen- und Ent­wicklungspolitik wird von AA und BMZ als »work in progress« verstanden, als ein Pro­zess, der die Entwicklung von Monitoring- und Evaluierungsinstrumenten erfordert.

Die innenpolitische Dimension

Inwieweit Deutschland im Bereich feminis­tischer Außen- und Entwicklungspolitik eine Vorbildfunktion einnehmen und zur internationalen Normdiffusion beitragen kann, hängt auch von innenpolitischen Faktoren ab. Die FAP-Leitlinien und die FEP-Strategie erkennen an, dass eine glaub­würdige feministische Außen- und Entwick­lungspolitik die »Umsetzung einer progres­siven Gleichstellungsagenda in Deutschland« (BMZ) erfordert, was auch institutio­nelle Ver­änderungen im eigenen Ressort einschließt. Tatsächlich schneidet Deutschland im internationalen Vergleich in vielen Berei­chen nicht besonders gut ab. So be­trägt der Gender Pay Gap knapp 18 Prozent (weltweit 20 %, in der EU knapp 13 %). Im Deutschen Bundestag lag der Frauenanteil zu Beginn der neuen Legislaturperiode bei 35 Prozent. Von 188 Parlamenten rangierte das deutsche damit nur auf Platz 42. Laut FAP-Leitlinien werden nur 27 Prozent der AA-Auslandsvertretungen von Frauen ge­leitet (bei einem Frauenanteil von rund 50 % an den Beschäftigten).

Das AA und das BMZ wollen Gleichstellung, Vielfalt und Inklusion fördern, Chan­cengleichheit und ein diskriminierungs­freies Arbeitsumfeld gewährleisten. Dazu sol­len eine Reihe von Reformen in den Res­sorts an­gestoßen und Anreize geschaffen werden.

In globaler Perspektive genießt Deutschland – im Gegensatz etwa zu Schweden, dem einstigen Vorreiterland feministischer Außenpolitik – eine begrenzte normative Legitimität in der Frage der Geschlechter­gerechtigkeit. Das »feministische Engagement« von AA und BMZ kann aber dazu beitragen, feministische Anliegen auch im Inland voranzubringen.