Der Ausbau von Infrastruktur wird über die Grenzen von Politikfeldern hinweg als ein wichtiger Schlüssel zu wirtschaftlicher Entwicklung angesehen. Produktion und Handel erfordern ausgebaute Verkehrswege, eine sichere Elektrizitäts- und Wasserversorgung und zuverlässige Internetverbindungen. Soziale Infrastruktur wie Gemeindezentren, Schulen und bezahlbarer Wohnraum ermöglichen das gesellschaftliche Zusammenleben. Für Deutschland und die Europäische Union (EU) sind entwicklungspolitische Vorhaben mit Afrika in diesen Bereichen bei weitem kein Neuland (z.B. EU-Africa Infrastructure Investment Trust Fund, External Investment Plan).
Gleichzeitig haben Infrastrukturinitiativen zunehmend geostrategischen Charakter. Regierungen möchten ihre Handelsbeziehungen diversifizieren, Lieferketten absichern und Marktzugänge für ihre Unternehmen verbessern. Europäische Staaten möchten insbesondere ihre wirtschaftlichen Abhängigkeiten von China reduzieren. Zuletzt kündigten Staats- und Regierungschefs aus den USA, Europa, Indien und dem Nahen Osten auf dem G20 Gipfel in Neu Delhi die Entwicklung eines Wirtschaftskorridors an, der Europa, den Nahen Osten und Indien verbinden soll, mitunter auch als Bidens BRI Moment“ beschrieben – eine Anspielung auf Chinas Belt and Road Initiative. Auch in Afrika wollen die USA und Europa gemeinsam in eine Eisenbahnlinie auf dem Lobito Korridor investieren, der die rohstoffreiche Demokratische Republik (DR) Kongo und Sambia mit Angola verbindet. China ist auf diesem Transportkorridor ebenfalls aktiv. Zumindest gefühlt wird es enger an einigen zentralen Transportknotenpunkten des Kontinents. Folglich nimmt die wahrgenommene Konkurrenz zwischen den zahlreichen Infrastrukturanbietern zu – trotz der enormen Investitionsbedarfe von geschätzt 70 Milliarden EUR jährlich.
Wie kann die Bundesregierung in der Infrastrukturkooperation mit Afrika unter diesen Bedingungen strategischer handeln und kommunizieren?
Das Umfeld deutscher Infrastrukturkooperation mit Afrika verändert sich.
Chinas BRI ist das prominenteste Beispiel für strategische Infrastrukturentwicklung mit globaler Reichweite. Die Volksrepublik hat enorme Investitionen getätigt: Schätzungsweise 1 Billion USD sind seit 2013 in Projekte geflossen. In Afrika ist China größter bilateraler Geldgeber für Infrastrukturprojekte und auch größter Handelspartner des Kontinents. Studien legen nahe, dass andere Geber wie die Weltbank in Ländern, in den auch China aktiv ist, zu Nachahmungsstrategien neigen, also ebenfalls mehr infrastrukturintensive Projekte durchführen.
Auch die Global Gateway Initiative der Europäischen Union ist als Wettbewerbsstrategie zu verstehen, die stark auf BRI Bezug nimmt. Mit dem Ende 2021 angekündigten Investmentpaket soll Staaten im Globalen Süden ein Alternativangebot zu chinesischen Investitionen unterbreitet werden. Die Beziehungen mit Afrika sollen (geo)strategischer gestaltet werden. Entsprechend sollen 150 Milliarden EUR in Afrika investiert werden, vorrangig in Infrastruktur. Die bisher angekündigten Projekte umfassen den Ausbau von Häfen, Wasserkraftwerke, Glasfaserkabel und Straßen, entlang von elf strategischen Transportkorridoren – oft an Standorten, wo auch China Investitionen tätigt. In diesem Wettbewerbsklima drängt sich der Vergleich zwischen Global Gateway und BRI auf.
Was ist Europas Transformationsversprechen?
Die Seidenstraße feiert in diesem Jahr zehnjähriges Bestehen. Der Eindruck, dass Europa mit Global Gateway „ein bisschen spät“ auf den Plan tritt, ist in Afrika weit verbreitet. Die Anbahnungs- und Projektlaufzeiten von Infrastrukturprojekten sind bei europäischen Akteuren deutlich länger und bürokratischer. Dabei sind die Produkte bisweilen ähnlich: Im Transportbereich bauen und sanieren China und Europa Straßen und Brücken. Beide Akteure setzen zunehmend auf den Privatsektor und drängen verstärkt in die Bereiche erneuerbare Energien und Elektromobilität. China setzt auf den Preis: Chinesische Unternehmen bieten ihre Produkte oft deutlich günstiger an. Europa hingegen versucht mit Qualität und Standards als europäische Vorzüge zu punkten. Die Zeitfenster für Technologie- und Innovationsvorsprünge schließen sich jedoch schnell, wie zurzeit zu beobachten im Bereich des grünen Wasserstoffs.
Gleichzeitig reicht die bloße Mobilisierung von Ressourcen nicht aus, um globale Anziehungskraft zu entwickeln. Infrastrukturnarrative wirken, wenn sie Fortschritt versprechen. Auch hier spielt China seine Trümpfe aus: Die eigenen Entwicklungserfahrungen werden als Beispiel dafür angeführt, wie strategische Investitionen dazu beitragen können, großen Teilen der Bevölkerung den Weg aus der Armut zu ebnen. Auch wenn sich der Blick auf chinesische Investitionen vielerorts trübt erhält Peking weiterhin viel Würdigung für seine greifbaren Entwicklungsbeiträge.
Als Mitglied von Team Europe ist Deutschlands Zusammenarbeit mit Afrika in den EU-Rahmen und die gemeinsame Global Gateway Kommunikationsstrategie eingebunden. Dennoch sollte sich die Bundesregierung im Rahmen der afrikapolitischen Strategieentwicklung mit der Frage auseinandersetzten, für wen deutsche und europäische Infrastrukturinvestitionen tatsächlich einen Unterschied machen können, in wie fern es ein Transformationsversprechen geben kann. Die Antwort hängt auch davon ab, wessen Interessen vorrangig bedient werden.
Glaubwürdige „win-win“-Modelle: eine Herausforderung für alle Beteiligten
Zwischen europäischen und afrikanischen Akteuren besteht Einigkeit, dass Investitionen „win-win“ Charakter haben sollen. Doch trotz der relativ hohen Konsensfähigkeit von Infrastrukturprojekten liegen Interessenkonflikte auf der Hand: Sollen afrikanische Märkte und Produkte besser in den Weltmarkt integriert oder Lieferketten für kritische Rohstoffe nach Europa ausgebaut werden? Sollen Investitionen vorrangig dem Mittelstand in den Partnerländern, breiten Teilen der Gesellschaft oder benachteiligten Gruppen zugutekommen – oder den Zugang europäischer Unternehmen zu afrikanischen Märkten verbessern? Angesichts begrenzter Ressourcen und dem Wunsch, europäische Interessen stärker zu priorisieren, lassen sich diese Fragen nicht immer mit „sowohl als auch“ beantworten (eine Kommunikationsstrategie, die Global Gateway bisher verfolgt).
Tatsächlich leidet auch Chinas bisher erfolgreiche „win-win“ Kommunikation unter schwindender Glaubwürdigkeit auf dem Kontinent. Bei einigen Regierungen (z.B. in der DR Kongo) und Bürger*innen setzt sich der Eindruck durch, dass China langfristig stärker von Infrastrukturabkommen mit afrikanischen Staaten profitiert als diese selbst.
Die Entwicklung eines Kooperationsmodells, bei dem die Interessen der Beteiligten fair ausgehandelt werden, ist daher eine Herausforderung für China wie für europäische Staaten. Entscheidend für die Gestaltung eines glaubwürdigen „win-win“-Modells ist auch eine gute Kenntnis davon, aus welcher Richtung der Wind in den Partnerländern weht.
In afrikanischen Ländern wird strategisch über Infrastrukturentwicklung kommuniziert.
In vielen Staaten wandelt sich der Blick auf kostenintensive Infrastrukturprojekte – auch wenn der Investitionsbedarf ungebrochen hoch ist. Viele Länder, darunter Ghana, Äthiopien und Sambia, sehen sich heute mit einer hohen Schuldenlast konfrontiert, ohne dass die Investitionen zu den gewünschten Entwicklungsfortschritten geführt haben. Aufgrund der prominenten Rolle chinesischer Akteure in der Infrastrukturfinanzierung steht Peking derzeit besonders in der Kritik.
Ein prominentes Beispiel ist Kenia, wo Megaprojekte zu einem erheblichen Anstieg der Auslandsverschuldung beigetragen haben. Das Land muss derzeit einschneidende und unpopuläre Sparmaßnahmen des Internationalen Währungsfonds umsetzen, um Zugang zu weiteren Finanzspritzen zu erhalten. Entsprechend ändert die Regierung ihre Kommunikationsstrategie gegenüber ausländischen Geldgebern. Auf dem Klimagipfel in Nairobi forderte Präsident William Ruto jüngst Investitionen in eine nachhaltige Infrastruktur für grünes Wachstum, deren Finanzierung nicht nur Transferzahlungen, sondern auch eine grundlegende Reform der globalen Finanzarchitektur und eine Reduzierung der Schuldenlast erfordere. Damit entwarf er eine Vision für eine klimaneutrale, gerechtere Zukunft, die im Globalen Süden auf weitreichende Zustimmung stößt.
Kenias Infrastrukturinteressen sind nicht zwangsläufig repräsentativ für den Kontinent. Andere Staaten wie beispielsweise Uganda setzen stärker auf fossile Ressourcen. Im Kern – und in zunehmender Tendenz – geht es aber oft um Gerechtigkeitsfragen vis-à-vis den Industrienationen. Diese gilt es zu antizipieren und die soziale Wirksamkeit von Projekten stärker in den Fokus der Zusammenarbeit zu rücken. Hier ist die Politik gefragt, denn für den Privatsektor sind soziale Kriterien keine Priorität.
Afrikanische Staaten sind offen für alternative Investitionsangebote.
Mögliche Wettbewerbsvorteile Europas liegen nicht in der bloßen Finanzierung oder Bereitstellung von Infrastruktur, und mittelfristig vielleicht auch nicht in der besonderen Produktqualität. Punkten kann Europa hingegen mit vorausschauenden, inklusiven Nutzungskonzepten. Infrastrukturprojekte leiden oft unter mangelndem sozialem Nutzen, begrenzter Wirtschaftlichkeit und Instandhaltungsdefiziten – die „weißen Elefanten“. China hat mit entsprechenden Vorwürfen in Kenia zu kämpfen, aber auch in anderen Staaten.
Tatsächlich besteht in vielen afrikanischen Ländern derzeit eine große Offenheit für Alternativen zu chinesischen Investitionsangeboten. Diese sind bei Regierungen besonders willkommen, wenn sie ökonomisch vielversprechend und komplementär zu bestehender Infrastruktur konzipiert sind, egal von wem errichtet. Bürger*innen legen Wert auf den Nutzen im Alltag, wie bezahlbaren öffentlichen Nahverkehr.
Um entsprechende Vorzeigeprojekte zu entwickeln, ist ein tiefgehendes und vorausschauendes Verständnis der sozialen und wirtschaftlichen Prozesse notwendig, die sich rund um Infrastrukturen abspielen. Dabei kann die Bundesregierung ihre Beziehungen zu sozial vernetzten Akteuren vor Ort nutzen – Kontakte der Entwicklungszusammenarbeit. Europäische Unternehmen im Land können zudem helfen, Marktdynamiken in der Region besser zu verstehen.
Gefragt sind Projekte mit hohem gesellschaftlichem Mehrwert.
Im Rahmen der Strategieentwicklung sind Gedankenexperimente nützlich, bei denen verschiedene Interessengruppen zur Sprache kommen: Ist sozial wirksame Infrastruktur mit Technologie- und Wissenstransferkomponente denkbar, die auch für Investoren profitabel ist? Welche speziellen Serviceleistungen können angeboten und vermittelt werden, um den Betrieb zu verbessern? Wie kann der ländliche Raum besser angebunden werden und wie fügen sich Projekte in regionale Integrationspläne ein? Wie kann der fortschreitenden Verdrängung der lokalen Bauindustrie durch ausländisches Kapital und ausländische Unternehmen entgegengewirkt werden?
In Kenias Hauptstadt Nairobi beispielsweise wollen Team Europe Akteure eine elektrisch betriebene Buslinie aufbauen, die unter anderem das Kenyatta National Hospital mit dem zentralen Geschäftsviertel und urbanen Ballungsräumen verbindet. Chinas letzter Beitrag zu Mobilität in der Hauptstadt, der Nairobi Expressway – nicht selten als „Autobahn für Reiche“ bezeichnet – zieht hingegen auch öffentliche Kritik auf sich. Angesichts steigender Benzinpreise und des überlasteten öffentlichen Nahverkehrs sollten sich „Leuchtturmprojekte“ wie die grüne Buslinie, wenn ihre sehr komplexe Umsetzung gelingt, besonders für Europas strategische Kommunikation eignen. Gleiches gilt für andere Projekte, die diese Ansprüche bereits still erfüllen. Gerade im Transportsektor werden wirtschaftliche und soziale Effekte bisher kaum erfasst.
Darüber hinaus gilt: Starke Institutionen, die einen klaren Rechtsrahmen schaffen und Korruption eindämmen, sind der stärkste Pull-Faktor für private Investitionen, noch vor den Kreditbedingungen. Die Zusammenarbeit im Bereich Governance bleibt also essentiell, wenn die Bundesregierung zukünftig bei der Infrastrukturentwicklung stärker auf den Privatsektor setzen möchte.
Die Verantwortung für die in den Beiträgen und Interviews vorgetragenen Inhalte, Meinungen und Quellen liegt bei den jeweiligen Autor*innen.
Dr. Karoline Eickhoff ist Wissenschaftlerin im Projekt „Megatrends Afrika“ und in der SWP-Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten.
