Nach den jüngsten Flüchtlingskatastrophen haben die 28 Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten Planungen für eine militärische EU-Operation angestoßen. Mit ihr sollen kriminelle Banden bekämpft werden, die per Schiff Tausende von Flüchtlingen nach Europa schleusen. Bereits an diesem Dienstag soll das Operationskonzept verabschiedet werden. Dann gilt es, die Details zu klären: So muss etwa das Seegebiet, auf dem die EU militärisch tätig werden soll, bestimmt werden. Es bedarf ferner der Zustimmung Libyens zur Zerstörung von Schleuserbooten in den Hoheitsgewässern des Landes. Schließlich werden sich die EU-Staaten bemühen, ein Mandat der Vereinten Nationen einzuholen, um unter den Regularien des Kapitels 7 der UN-Charta (»Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen«) operieren zu können. Unabhängig von der Klärung der Details wird die Operation wohl kommen: Zu groß ist der Druck auf die EU, dem Massensterben im Mittelmeer Einhalt zu gebieten.
Erfolg der Antipiraterie-Operation Atalanta basierte auf ziviler Flankierung
Vorbild des neuen Einsatzes ist die maritime EU-Operation EUNAVFOR Atalanta. Sie wurde 2008 ins Leben gerufen, um die Piraterie vor der Küste Somalias und im Golf von Aden zu bekämpfen. Infolge des Bürgerkrieges in Somalia war ein rechtsfreier Raum entstanden, in dem gut bewaffnete Milizen operieren konnten. Immer mehr Schiffe, oft auch solche des UN World Food Programme, die lebenswichtige Güter nach Somalia bringen sollten, wurden überfallen. In den ersten neun Monaten des Jahres 2008 sollen sich die erpressten Lösegelder auf 18 bis 30 Millionen US-Dollar summiert haben.
Atalanta ist es gelungen, über 300 Schiffe der UN zu ihren Zielhäfen zu begleiten. In den Jahren 2013 und 2014 konnte jeder einzelne Angriff vereitelt werden. Dies war möglich, weil die EU mit etwa 1.200 Personen, vier bis sechs Marineschiffen und zwei bis drei Aufklärungsflugzeugen ein Gebiet von etwa 3,7 Millionen Quadratkilometern patrouilliert – eine Fläche, die etwa anderthalbmal der Größe der EU entspricht.
Bei dieser Bilanz darf indes nicht übersehen werden, dass sich die genannten Erfolge erst nach 2012 einstellten, als die Zahl der Übergriffe nach anfänglichem Anstieg von 176 auf 35 sank. Dazu hatte das vielfältige Engagement der EU an Land beigetragen, das den Menschen in Somalia ökonomische Perspektiven eröffnet und die Governance-Strukturen im Land gestärkt hat: Die zivilen EU-Missionen EUTM Somalia und EUCAP Nestor leisten seit 2010 bzw. 2012 einen Beitrag zur Ausbildung und zum Kapazitätsaufbau der somalischen Armee und der maritimen Sicherheitskräfte. Mittels des Programms SHARE mildert die EU seit 2011 die humanitäre Not der Bevölkerung. Die ersten freien Wahlen, die nach über 45 Jahren 2012 in Somalia zu vergleichsweise stabilen politischen Verhältnissen führten, wurden von der EU organisiert. In Brüssel hatte sich 2010 die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Ursachen der Piraterie nicht auf See, sondern an Land liegen und nur dort nachhaltig bekämpft werden können. Ein ganzheitlicher Ansatz hat schließlich zum Erfolg geführt.
Den Ursachen der Migration mit einer ganzheitlichen Außenpolitik begegnen
Die Lehre von Atlanta gilt auch für die Flüchtlingsproblematik im Mittelmeer: Nur ein ganzheitlicher Ansatz, der Ursachen einbezieht, kann langfristig Abhilfe schaffen. Dies gilt umso mehr, als die Problemlage im und um das Mittelmeer ungleich komplexer ist als in Somalia. Piraterie am Horn von Afrika resultierte vorwiegend aus den Verwerfungen in einem Land, in Somalia; das Fehlen ökonomischer Perspektiven und politischer Strukturen führte zu einer steigenden Zahl somalischer Piraten. Im Gegensatz dazu ist das illegale Schleusen von Flüchtlingen über das Mittelmeer, gegen das sich die zukünftige Mission vor Libyen richten soll, kein Problem, das ausschließlich in den Herkunftsländern der Schleuser, etwa in Libyen, gelöst werden könnte. Die Flüchtlinge, die sich von Libyen in Richtung Europa aufmachen, stammen aus verschiedenen Staaten der erweiterten europäischen Nachbarschaft. Mehrheitlich kommen sie aus Syrien und Eritrea, aus Mali, Nigeria und Gambia. Sie fliehen vor Krieg und politischer Unterdrückung. Durch die Zerstörung von Booten oder zivile Maßnahmen kann die EU zwar womöglich das Schleusen eindämmen. Die Menschen aber werden weiter nach Libyen strömen, wenn es nicht gelingt, die Fluchtursachen einzudämmen. Mittelfristig wird dies zur Entstehung von Elendslagern vor den Toren Europas führen.
Der Einsatz militärischer Mittel ebenso wie zahlreiche andere Maßnahmen, die die aktuelle Debatte beherrschen – die Ausweitung der Seenotrettung, die Revision des Dublin-Systems oder die Erleichterung legaler Migration – müssen daher in eine aktive und umfassende Außenpolitik in den Herkunftsländern der Migranten integriert werden. Europäische Nachbarschaftspolitik, Entwicklungszusammenarbeit und Krisenmanagement müssen stärker zusammengeführt werden als bisher. Dabei dürfen EU und Mitgliedstaaten nicht davor zurückschrecken, sich auch in Konflikte, etwa in Syrien, einzumischen. Denn die EU ist verpflichtet, ihre Nachbarschaft friedlich und demokratisch zu gestalten. Sie sieht sich weiter als Friedensmacht, stellt sich jedoch nur selten diesem Anspruch. Eine militärische Operation im Mittelmeer mag den Migrationsdruck auf die EU-Außengrenzen verringern. Den Flüchtlingen hilft indes nur ein umfassendes außenpolitisches Engagement Europas.
Der Text ist auch bei EurActiv.de, Handelsblatt.de, Tagesspiegel.de und Zeit.de erschienen.
