Für eine Kultur völkerrechtlicher Rechtfertigung

Die Begründung – völkerrechtlich nicht überzeugend

Die dem Sicherheitsrat vorgetragene Be­gründung der USA reicht für eine völkerrechtlich tragfähige Rechtfertigung des Einsatzes auf Grundlage des Selbstverteidigungsrechts im Sinne von Artikel 51 der UN-Charta nicht aus. Insbesondere fehlt es an einer substantiierten Darlegung, dass ein bewaffneter Angriff von Seiten des Irans tatsächlich andauerte oder zumindest un­mittelbar bevorstand.

Die Anwendung von Gewalt als Reaktion auf einen bereits beendeten Angriff ist nach herrschender Auffassung nicht von Artikel 51 gedeckt. Der Verweis auf eine Serie bewaffneter Angriffe in den vergangenen Monaten – einzelne Vorfälle werden in dem Brief an den UN-Sicherheitsrat be­schrie­ben – läuft darauf hinaus, dass der Begriff des bewaffneten Angriffs ausgedehnt wird. Insbesondere unter israelischen und amerikanischen Völkerrechtlern ist die Auf­fassung verbreitet, dass mehrere Angriffe von geringerer Intensität, die vom selben Angreifer ausgegangen sind und in naher Zukunft weitere solche Attacken befürchten lassen, als ein fortdauernder bewaff­neter Angriff im Sinne von Artikel 51 zu wer­ten sind (Akkumulierungstheorie). Eine derart weite Auslegung des Angriffsbegriffs zur Rechtfertigung »aktiver Verteidigung« kann Staaten letztlich dazu verleiten, sich unter Umständen in einem quasi dauer­haften Zustand der Selbstverteidigung zu wähnen und dementsprechend ausufernde Befugnisse zur Gewaltanwendung für sich zu reklamieren. Der vorliegende Fall illus­triert dies besonders deutlich.

Insgesamt erweckt die amerikanische Begründung den Eindruck – dies verdeutlichen vor allem auch die Aussagen Prä­sident Trumps –, dass es sich bei dem Militärschlag vom 3. Januar eher um eine Vergeltungsaktion gehandelt hat, die vom Iran, aber auch von anderen Akteuren als ernst­hafte Drohung verstanden werden soll. So sprach Trump davon, dass es sich bei Gene­ral Soleimani um den »Nummer-eins-Terro­risten in der Welt« gehandelt habe, der über Jahre hinweg für die Tötung amerikanischer Zivilisten und Soldaten verantwortlich gewesen sei (Bemerkungen Trumps am 3.1.2020). Einige Tage später betonte Trump, dass Soleimani schon vor langer Zeit hätte eliminiert werden müssen. Jeden­falls hätten die USA durch seine Tötung ein wirksames Signal an andere Terroristen gesendet (Bemerkungen Trumps am 8.1.2020). Militärische Vergeltungsmaßnah­men können jedoch nicht unter Artikel 51 der UN-Charta gefasst werden und sind nach geltendem Völkerrecht unzulässig.

Zwar behauptete Präsident Trump wiederholt, Soleimani habe unmittelbar bevor­stehende Angriffe auf mehrere US-Ein­richtungen geplant; und auch aus dem US-Verteidigungsministerium war anfangs zu vernehmen, dass bereits Vorbereitungen für solche Angriffe getroffen worden seien (Stel­lungnahme des Pentagon vom 2.1.2020). Informationen, die diese Aussagen stützen würden, sind bislang jedoch nicht öffentlich bekannt geworden. Spätere Einlassungen aus dem Pentagon widersprechen dem sogar.

Eine rechtmäßige Inanspruchnahme des Rechts auf Selbstverteidigung setzt zudem voraus, dass die konkrete Abwehrhandlung notwendig und verhältnismäßig ist. Selbst wenn man davon überzeugt ist, dass tat­sächlich eine Verteidigungslage gegeben war, dürfte es schwierig zu erklären sein, warum der mutmaßlich bevorstehende Angriff allein durch die Tötung Soleimanis abgewehrt werden konnte.

Damit sind bei weitem nicht alle völkerrechtlichen Probleme angesprochen, die der Fall aufwirft. So wäre etwa noch zu klären, welche Implikationen sich aus dem Recht bewaffneter Konflikte (ius in bello) ergeben und wie das Vorgehen gegenüber dem Irak zu rechtfertigen ist. Denn bei dem Angriff, der auf ira­kischem Territorium stattfand, wurden auch hochrangige Angehörige der irakischen Volksmobilisierungskräfte getötet.

Aufweichung völkerrechtlicher Normen und Kategorien

Im Rahmen des seit 2001 geführten »Kriegs gegen den Terror« haben die USA zahlreiche juris­tische Konstruktionen entwickelt, um möglichst effektiv gegen Terroristen und deren Netzwerke vorgehen zu können. Damit ging auch eine Aufweichung eta­blierter völkerrechtlicher Normen und Kate­gorien einher. Insbesondere im Zusammen­hang mit der Praxis gezielter Tötungen machten die Vorgängerregierungen unter den Präsidenten George W. Bush und Barack Obama geltend, dass es dafür weit­reichende völkerrechtliche Befugnisse gebe.

Die Begründung der USA im Fall Soleimani deutet darauf hin, dass die auf die Bekämpfung von Terroristen (die von den USA bisweilen als »unlawful enemy com­batants« eingestuft wurden) zugeschnittenen juristischen Konstruktionen offenbar auch zum Tragen kommen sollen, wenn Vertreter anderer Staaten als Bedrohung angesehen werden. Dabei hat die Tötung eines Kommandeurs einer offiziellen Mili­täreinheit eine völlig andere Qualität. Der gezielten Tötung mutmaßlicher Terroristen liegt die Annahme zugrunde, dass Abschreckung gegen derart radikalisierte, im Unter­grund operierende nichtstaatliche Akteure nicht wirkt und sich Anschläge nur durch deren Eliminierung verhindern lassen. Gegenüber einem Staat wie Iran verfügen die USA jedoch durchaus über Möglich­keiten effektiver Abschreckung.

Gefährliche Konsequenzen

Die Tötung Soleimanis kann gravierende politische Folgen haben. So besteht nicht nur die Gefahr einer Eskalation des ameri­kanisch-iranischen Konflikts. Zu befürchten ist auch, dass die USA mit ihrem Vorgehen den Irak noch stärker in die Arme des Iran treiben, dass weitere Reaktionen des Irans zu einer Destabilisierung der Region führen und dass die Koalition gegen die Terror­organisation »Islamischer Staat« (IS) ge­schwächt wird. Immerhin hat Soleimani im Kampf gegen den IS (ebenso wie im Kampf gegen die Taliban in Afghanistan) eine zen­trale Rolle gespielt. Als Chefstratege des Irans in der Region hätte er zu einem wich­tigen Gesprächspartner für die USA werden können. Nun dürfte sich die Ausgangslage für Verhandlungen jedoch erheblich ver­schlechtert haben. Teheran könnte etwa argumentieren, dass auch Angehörige des US-Militärs einschließlich hochrangiger Befehlshaber legitime Ziele militärischer Angriffe sind. Am 7. Januar hat das ira­nische Parlament US-Militärangehörige sogar zu Mitgliedern einer terroristischen Vereinigung erklärt. Angesichts dessen lässt sich mit Blick auf die USA durchaus bezwei­feln, dass die Tötung tatsächlich politisch und strategisch sinnvoll gewesen ist.

Generell dürften Verhandlungen zwischen verfeindeten Parteien kaum noch möglich sein, wenn Staatsvertreter außer­halb ihres Landes um ihr Leben fürchten müssen. Sollte das Beispiel Schule machen, wären die Folgen für die internationale Diplomatie kaum abzusehen.

Zu dieser Erkenntnis waren die USA schon einmal gelangt. Nachdem zahlreiche Pläne der CIA für Attentate auf ausländische Regierungschefs öffentlich bekannt gewor­den waren, erließ Präsident Gerald Ford 1976 ein Verbot solcher Attentate (assassinations), das bis heute in Kraft ist. Leitend war die Überzeugung, dass Mord kein legitimes Mit­tel internationaler Politik ist. Während die Obama-Administration im Zusammenhang mit Drohnenangriffen auf Terrorverdäch­tige noch sorgfältig begründete, warum es sich dabei nicht um Attentate im Sinne der Exekutivanordnung handelt, ist die Trump-Administration eine solche Begründung im Fall Soleimani bisher schuldig geblieben.

Zum generellen Umgang Präsident Trumps mit dem Völkerrecht

Die Aussagen der US-Administration zur Tötung Soleimanis bestätigen einen gene­rellen Eindruck: Die USA unter Präsident Trump legen keinen Wert darauf, sich zu den völkerrechtlichen Aspekten ihrer Poli­tik zu äußern. Wo die Legitimität außen­politischen Handelns in Frage steht und eigentlich mit dem Verweis auf völkerrechtliche Normen und Prinzipien untermauert werden sollte, beruft sich die Trump-Admi­nistration meist einzig auf nationale Inter­essen. Allenfalls bedienen sich die Vertreter der Administration vager Formulierungen, die den Anschein völkerrechtlicher Legiti­mation erwecken, tatsächlich aber kaum juristische Substanz besitzen. Selbst bei wichtigen Entscheidungen über die Anwen­dung militärischer Gewalt vernachlässigt Präsident Trump völkerrechtliche Erwägun­gen. Hinzu kommt, dass hochrangige Ver­treter der Administration ihre juristischen Positionen offenbar kaum miteinander ab­stimmen. Dies legt zumindest die eingangs zitierte Einlassung von Außenminister Pompeo nahe.

Das Völkerrecht aktiver verteidigen

Das in Artikel 2 Ziffer 4 der UN-Charta verankerte Verbot, in den internationalen Beziehungen Gewalt anzudrohen oder anzuwenden, darf nicht durch eine schlei­chende Ausweitung seiner Ausnahmetat­bestände weiter ausgehöhlt werden. Trifft ein Staat beispielsweise Maßnahmen in Ausübung des Selbstverteidigungsrechts, muss er dem UN-Sicherheitsrat gemäß Artikel 51 der Charta darüber sofort Bericht erstatten. Idealerweise würde die Staatengemeinschaft in solchen Fällen klare und nachvollziehbare Begründungen für den Gewalteinsatz einfordern. Allerdings exis­tiert im Völkerrecht noch immer kein all­gemein verbindlicher Standard dafür, wie ein Nachweis zu führen ist, um militärische Maßnahmen zu rechtfertigen. Gerade wenn sich entsprechende Begründungen auf um­strittene oder neue Interpretationen völker­rechtlicher Normen stützen, sollte dies ein Anlass für Staaten sein, die wie Deutschland für eine starke regelbasierte internatio­nale Ordnung eintreten, sich kritisch mit den Argumenten auseinanderzusetzen.

Bei Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung und Anwendung des geltenden Rechts sollte die Bundesregierung ihre Standpunkte darlegen und etwaige Völker­rechtsverletzungen direkt ansprechen, auch wenn es dadurch im Verhältnis zu den da­für verantwortlichen Staaten zu politischen Unstimmigkeiten kommt. Die Entwicklung des Völkergewohnheitsrechts, das auch Fragen der Gewaltanwendung regelt, wird nämlich nicht nur davon bestimmt, wie sich Staaten verhalten; maßgeblich ist eben­so, wie sie ihr Handeln nach außen hin rechtlich einordnen. Um Einfluss auf Ent­wicklungsprozesse im Völkergewohnheitsrecht zu nehmen, müssen sich Staaten daher klar und wahrnehmbar positionieren. Zwar spielen dabei immer auch politische Erwä­gungen eine Rolle. Rein politikgetriebene Begründungen, wie sie die USA im Fall Soleimani vortragen, sollten aber nicht un­widersprochen hingenommen werden.