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Flucht und Migration in den internationalen Klimaverhandlungen

Neue Gestaltungsspielräume in der Debatte über Verluste und Schäden

SWP-Aktuell 2023/A 60, 29.11.2023, 8 Pages

doi:10.18449/2023A60

Research Areas

Der Klimawandel führt sowohl zu wachsender Migration, Flucht und Vertreibung als auch zu unfreiwilliger Immobilisierung von Menschen. In den internationalen Klima­verhandlungen wurden die damit einhergehenden Herausforderungen und Kosten lange vernachlässigt. Bisherige Bemühungen, selbstbestimmte Mobilitätsentscheidun­gen auch im Kontext von Klimawandelfolgen zu ermöglichen, sind chronisch unter­finanziert. Einen wichtigen Ansatzpunkt, dies zu ändern, bietet die expli­zi­te Berücksichtigung menschlicher Mobilität im neu einzurichtenden Fonds für Ver­luste und Schäden. Finanzielle Ressourcen und Angebote technischer Unterstützung allein reichen aber nicht aus. Um der Zukunftsaufgabe klimabedingter menschlicher Mobi­lität zu begegnen, bedarf es zuallererst ambitionierter migrations­politischer Lösungen, inklusive geplanter Umsiedlungen und der Beachtung von Klimawandelbetroffenheit in der Steuerung von Arbeitsmigration.

Der Klimawandel beeinflusst menschliche Mobilität auf vielfältige Art und Weise. Zum einen werden Menschen durch schnell einsetzende Katastrophen wie Stürme oder Überschwemmungen, deren Häufigkeit und Intensität infolge des Klimawandels steigt, gezwungen, ihre Häuser und Wohn­orte zu verlassen. Die Flutkatastrophe in Pakistan oder der Hurri­kan Ian in Florida im Sommer 2022 haben dies in aller Deutlichkeit gezeigt. Zum anderen können auch langsam ein­tretende Umweltveränderungen aufgrund des Klima­wandels – ein­schließlich des Meeres­spiegelanstiegs, der Versalzung landwirtschaftlicher Flächen oder eines veränderten Niederschlags­musters – Lebensgrundlagen zerstören und Abwanderung nach sich ziehen. So werden zum Beispiel Insel­staaten im Pazifik wie Kiribati voraussichtlich in den nächsten Jahrzehnten Schritt für Schritt unbewohnbar werden und bis Ende dieses Jahrhunderts vom Meer voll­ständig über­flutet sein. Der überwiegen­de Teil unfreiwilliger Wan­derungsbewegungen findet dabei allerdings innerhalb von Ländern statt. Darüber hinaus können klimati­sche Ver­änderungen Gewaltkonflikte verstärken und dadurch zur Vertreibung von Menschen beitragen.

Sichere, geordnete und reguläre Migra­tion gilt dagegen als mögliche Strategie der Anpassung an den Klimawandel, da hier­durch Haushaltseinkommen diversifiziert und Lebensbedingungen verbessert werden kön­nen. Nicht immer ist diese Strategie erfolg­reich, was Armut und Not samt einem Verlust kultureller und sozialer Bezüge mit sich bringen kann. In anderen Fällen ero­dieren finanzielle und soziale Ressourcen wegen des Klimawandels in einem Maße, dass Menschen nicht mehr in der Lage sind zu migrieren. Diese erzwungene Immobi­lität trifft häufig die ärmsten und vulnerabel­sten Gruppen in vom Klimawandel stark betroffenen Ländern.

Um der Vielfalt und Komplexität der Bezüge zwischen Klimawandel und Migra­tion Rechnung zu tragen, wird in der Fachdebatte immer häufiger der Begriff »mensch­liche Mobilität im Kontext des Klimawandels« (Human Mobility in the Context of Climate Change, HMCCC) verwendet.

Die Datenlage

Das Internal Displacement Monitoring Center (IDMC) erhebt seit 2008 systematisch Daten zu Vertreibungen im Kontext von Naturkatastrophen. Obwohl das IDMC nur Wan­derungen innerhalb von Ländern berücksichtigt, lassen sich hieraus einige wichtige Trends ablesen. So übersteigt die Zahl katastrophenbedingter Binnenvertreibungen diejenige konfliktbedingter Ver­trei­bungen Jahr für Jahr deutlich. 2022 etwa kam es zu 32,6 Millionen neuen Fällen katastrophenbedingter Binnenvertreibung, 28,3 Millio­nen waren auf gewaltsame Kon­flikte zurück­zuführen. Von den katastrophenbedingten Vertreibungen wiederum gingen 2022 fast 98 Prozent auf Extrem­wetterereig­nisse zurück. Allerdings besteht hier ein dop­peltes Attributionsproblem: Zum einen ist unklar, welcher Anteil an Extremwetterereignissen durch den men­schengemachten Klimawandel verursacht wird und welcher Anteil auch ohne diesen stattfände. Zum anderen lassen sich auf­grund der Mul­ti­kausalität von Migration einzelne Wan­derungsbewegungen nur in Ausnahmefällen eindeutig Klima- und Umwelt­verände­rungen zuordnen. Dies gilt besonders für langsam einsetzende Umwelt­veränderungen wie Wüstenbildung und Anstieg des Meeresspiegels.

Trotz dieser Einschränkungen besteht in der Wissenschaft mittlerweile Kon­sens darüber, dass unfreiwillige Wanderungsbewegungen durch Extremwetter­ereignisse hervorgerufen werden und dass sich dieser Trend mittel- bis langfristig verstärken wird – möglicherweise nicht linear, sondern sprunghaft, wenn bestimmte Schwellenwerte erreicht sind. Modellierungen der Weltbank zufolge könnten bis 2050 bis zu 216 Millionen klimawandel­bedingte Binnen­vertreibungen zu verzeichnen sein, 86 Mil­lionen davon in Sub­sahara-Afrika, 48 Mil­lio­nen in der Region Ostasien und Pazifik.

Unverhältnismäßig stark betroffen sind in der Regel Entwicklungsländer, kleine Inselstaaten und Regionen in der Arktis, die in der Ver­gangenheit am wenigsten zur Klimakrise beigetragen haben und nur spär­liche Res­sourcen zur Unterstützung ihrer Bevölkerung haben. Das gilt auch für mar­ginalisierte Gruppen und Haushalte mit niedrigem Einkommen, die oft nur über geringe Bewältigungskapazitäten und un­zu­reichende Anpassungsstrategien verfügen.

Flucht und Migration in der klimapolitischen Debatte um Verluste und Schäden

Im Fokus der internationalen Klimaverhandlungen stehen seit Jahrzehnten Maß­nahmen zum Klimaschutz (mitigation) und zur Anpassung an klimawandelbedingte Veränderungen (adaptation) sowie ihre Finanzierung. In dem Maße, in dem die Staatengemeinschaft hinter ihren selbst­gesteckten Zielen in diesen beiden Berei­chen zurückbleibt, gewinnt ein dritter Bereich an Bedeutung: die Minimierung und Bewältigung klimawandelbedingter Verluste und Schäden (loss and damage). Dies ist eng mit dem Prinzip Klimagerechtigkeit verbunden, dem zufolge die armen und vom Klimawandel besonders in Mit­leidenschaft gezo­genen Länder einen nor­mativen Anspruch auf Ausgleich der von wohlhabenden Staaten verursachten nega­tiven Effekte haben.

Als »Schaden« gilt etwas, das wieder­hergestellt werden kann, beispielsweise Gebäude oder Straßen, während »Verluste« unwiederbringlich sind, zum Beispiel Todesopfer oder zer­störte Ökosysteme. Der jüngste Synthese­bericht des Weltklimarates (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) hat die vielfältigen Verluste und Schäden unter­strichen, die zahlreiche Menschen schon heute durch den Klimawandel erleiden: So hat die Zunahme extremer Wetter- und Klima­ereignisse für Millionen Menschen zu akuter Ernäh­rungs- und Wasserunsicherheit und zur Zerstörung von Infrastrukturen geführt, während der Anstieg extre­mer Hitzeereignisse mit einer erhöhten Sterblichkeits- und Erkran­kungsrate ein­herging. Die hierdurch ent­stehenden Kosten wiederum drohen arme und vom Klimawandel besonders betroffene Länder in Schuldenfallen zu treiben, die ihnen keine Spielräume für präventive und resi­lienzfördernde Maßnahmen lassen. Hinzu kommen nichtwirtschaftliche Schä­den und Verluste, etwa wenn soziale Gefüge zerstört werden oder kulturelles Erbe verlorengeht.

Klimawandelbedingte Flucht und Vertreibung wird zunehmend als Teilaspekt des Themenkomplexes Verluste und Schä­den betrachtet. Bei den internationalen Klimaverhandlungen im November 2022 (COP27) im ägyptischen Scharm El-Scheich fand dies erst­mals Eingang in die Ab­schlusserklärung. Aller­dings ist es schwierig, die beiden Themenkomplexe kon­zep­tionell zur Deckung zu bringen. Erstens kann mensch­liche Mobilität eine Reaktion auf erlittene Verluste und Schä­den dar­stellen, wenn beispielsweise Häuser oder Lebensgrundlagen zerstört wurden. Zweitens kann sie als Strategie fungieren, Schlimmeres zu ver­meiden, wenn Bleiben mit Gefahr für Leib und Leben einherginge. Drittens kann sie ein Prozess sein, in dessen Verlauf weitere Verluste und Schäden entstehen oder ver­schärft werden, etwa in Form von sozialer Isolation, Ent­rechtung oder Ver­armung.

Lösungsansätze

Sowohl nationale Behörden als auch inter­nationale Organisationen versuchen den Gefahren von Umweltereignissen und der von ihnen verursachten Vertreibung ent­gegenzuwirken. Dazu nutzen sie unter anderem Maßnahmen aus den Bereichen Zivil- und Katastrophenschutz, humanitäre Hilfe, Katastrophenrisiko­management und ‑mini­mierung und Entwicklungs­zusammen­arbeit. Zu den rele­vanten inter­nationalen Rahmenwerken gehören die Action Agenda der Nansen Initiative, das Sendai Framework for Disaster Risk Reduc­tion und die Action Agenda des Gene­ral­sekretärs der Vereinten Nationen (VN) zu Binnen­vertreibung. Die Land­schaft der internationalen Akteure, die in diesem Bereich tätig sind, ist eben­falls vielfältig. Nicht nur etab­lier­te inter­nationale Orga­nisationen wie das VN-Flüchtlings­kom­missariat (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), die Internatio­nale Organisation für Migra­tion (IOM) und die Welt­bank widmen sich dem Thema klimawandelbedingte Migration, Flucht und Vertrei­bung oder bestimmten Teil­aspekten. Auch zwi­schenstaatliche Zusam­menschlüsse sind zunehmend in diesem Bereich aktiv, wie die Platform on Disaster Displacement (PDD) oder die Migrants in Countries in Crisis Initiative (MICIC) und thematisch fokussierte regionale Initiativen wie die erst vor einem Jahr gegründete African Climate Mobility Initiative.

Die Vielfalt der Tätigkeitsbereiche und die fragmentierte Akteurslandschaft er­schweren es, kohärente Lösungs­ansätze zu entwickeln. Hilfreich ist die von der IOM vorgeschlagene Unterscheidung zwischen »solutions for people to move«, »solutions for people on the move«, »solutions for people to stay« – also Lösungen, um (sichere) Migration zu ermöglichen, um Menschen unterwegs zu unterstützen und um Voraussetzungen für (siche­res) Bleiben zu schaffen. Diese Kategorisierung unterschiedlicher Handlungsfelder orien­tiert sich an den Mobilitätspräferenzen der Betroffenen und gestattet einen differenzierten Überblick dar­über, wo es bereits Lösungsansätze gibt und wo noch Lücken bestehen. So existiert vor allem in den beiden letzt­genannten Bereichen ein breites Repertoire erprobter Maßnahmen. Bei der Unterstützung von Menschen »on the move« zählen dazu etwa Preparedness, also Vorbereitung auf schlimmer werdende Katastrophen und vorausschauende huma­nitäre Hilfe. Früh­warnsysteme oder klima­resilienter Wieder­aufbau hingegen sollen Menschen das Bleiben ermöglichen.

Auch im Bereich »solutions for people to move« gibt es schon vielversprechende Ansätze. Sie beschränken sich aber bisher auf vereinzelte Pilotprojekte, deren Um­setzung noch am Anfang steht, etwa in Fidschi, oder das kürzlich verkündete australische Angebot, den Staatsangehörigen Tuvalus schritt­weise das Aufenthaltsrecht zu gewähren. In dem Maße, in dem unterschiedliche Regionen unwiderruflich unbewohnbar werden – sei es aufgrund steigenden Meeresspiegels oder extremer Hitze – werden solche geplanten Um­sied­lungen und die Schaffung legaler Migra­tionsmöglichkeiten weiter an Bedeu­tung gewinnen.

Finanzierungslücken und politische Hürden

In allen drei Bereichen bestehen immense Finanzierungsbedarfe. Dies liegt zunächst an der generellen, sich weiter verschärfenden Mittelknappheit des chronisch unter­finanzierten humanitären Hilfe­systems, die regelmäßig in Hilfsaufrufen offenbar wird. Hinzu kommt, dass die zur Verfügung stehenden Mittel meist in akuten Krisen eingesetzt werden. Langfristige Anpassungs­maßnahmen dagegen werden vernach­lässigt. Zu­dem mangelt es an spezifischen Finanzierungsmechanismen und -insti­tutionen, mit denen klimawandelbe­ding­te Ver­luste und Schäden minimiert oder bewältigt werden können, vor allem im Kontext langsam eintretender Umwelt­veränderungen. Diese Engpässe in der (Klima-)Finanzierung bedeuten auch knap­pe Mittel für den Umgang mit mensch­licher Mobilität im Zusammenhang mit dem Klimawandel.

Abgesehen von den finanziellen Bedarfen fehlt es auch an technischer Unter­stützung und politischem Willen für migra­tionspolitische Lösungsansätze, gerade wenn es darum geht, sichere und geregelte Mobilitätsoptionen zu schaffen. Bislang gibt es weder ein effektives Schutzregime für Menschen, die aufgrund des Klima­wandels gezwungen sind, ihre Heimat zu verlassen, noch adäquate internationale Rahmen­werke, die Migration als Anpassungsstrategie erlauben. Hier sind nicht nur inter­nationale Akteure und Finanzinstrumente gefragt, sondern vor allem nationale Regie-rungen und Innenressorts. Sie stehen vor der kom­plexen Auf­gabe, Evakuierungen und Um­siedlungen zu organisieren und interne ebenso wie grenz­überschreitende Vertreibung infolge von Umweltereignissen zu bewältigen.

Neue Finanzierungsarchitektur für Verluste und Schäden

Ein zentrales Ergebnis der COP27 war die Einigung der Staatengemeinschaft, neue Finanzierungsstrukturen für den Umgang mit Verlusten und Schäden ins Leben zu rufen, darunter einen eigenständigen Fonds. Diese als historisch gefeierte Über­einkunft war auch ein wichtiges vertrauensbildendes Zeichen: Die für das Gros schädlicher Emissionen verantwortlichen Indus­trie­staaten signalisierten so den Ländern des sogenannten Globalen Südens ihre grundsätzliche Bereitschaft, zumindest finanziell Verantwortung für die Folgen des maßgeblich von ihnen verursachten Klima­wandels zu übernehmen. Tatsäch­liche Haftung (»liability«) darüber hinaus lehnen die Industrieländer jedoch ab.

In der Folge wurde ein mit 24 Staatenvertretern und ‑vertreterinnen besetztes Übergangskomitee, an dem auch Deutschland beteiligt war, mit der Aufgabe betraut, bis zur COP28 im Dezember 2023 in Dubai Vorschläge zur Operationalisierung dieser Beschlüsse zu erarbeiten. Die schwierige Arbeit des Komitees war geprägt von lang­jährigen Konfliktlinien der internationalen Klimaverhandlungen. Un­einigkeit zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern herrschte vor allem über die institutionelle Verortung des Fonds, den Kreis der Ein­zahlenden und Zugriffsberechtigten sowie die Fest­legung thematischer Unterfonds.

Grundstruktur und Funktionen des neuen Fonds

Das Abschlussdokument, das den Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention bei der diesjährigen VN-Klimakonferenz in Dubai zur Abstimmung vorgelegt wird, skiz­ziert die Grundstruktur der neuen Finanzierungsmechanismen und des Fonds für Verluste und Schäden. Dabei spiegelt es eine Reihe von Kompromissen wider.

Zu begrüßen sind die konkrete Benennung möglicher Anwendungsbereiche, die ex­pli­zit auch die Themen Vertreibung, Umsied­lung und Migration einschließt, sowie die gleichwertige Berücksichtigung wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Verluste und Schäden. Grundsätzlich soll der Fonds Prioritätenlücken in der bisheri­gen Finanzierungsarchitektur kompensieren. Er soll dabei sowohl kurzfristige Not­hilfe als auch längerfristigen Wiederaufbau oder Unterstützung im Fall langsam einset­zender Umweltveränderungen finanzieren.

Gemäß den Präferenzen der Industrieländer, allen voran der USA, soll der Fonds bei der Weltbank angesiedelt werden – allerdings zunächst nur für vier Jahre und abhängig von zahlreichen Bedin­gungen, welche die Unabhängigkeit des Fonds sichern und seine Effektivität erhöhen sollen. So soll der Fonds nicht nur Kredite finanzieren, son­dern auch Zuschüsse ver­geben und für betroffene Länder und Gemeinden sowie lokale Gemeinschaften und indigene Gruppen direkt zugänglich sein. Dies ist ein wichti­ger Baustein zum Schutz und zur Unterstützung marginalisierter Menschen. Eine zwischenzeitlich diskutierte Festlegung auf thematische Unterfonds, von denen einer dem Thema menschliche Mobilität hätte gewidmet sein können, scheiterte an der Ablehnung der Entwicklungsländer. Diese sahen hierdurch die Auto­nomie des noch zu besetzenden Ver­waltungsrats des Fonds gefährdet.

Die Rechte des Zugriffs auf den Fonds sind breit formuliert. Statt einer Fokussierung auf die am wenigsten ent­wickelten Staaten und kleine Inselstaaten wird diesen zwar ein noch festzulegender Prozentsatz des Fondsvolumens zugesichert. Grundsätzlich zugriffsberechtigt sind aber alle Ent­wicklungsländer, die den Auswirkungen des Klimawandels gegenüber besonders vul­nerabel sind. Diese vage Formulierung bietet Raum für unterschiedliche Interpretationen, die in der Folge zu Konflikten, etwa um die Rolle von Schwellenländern als Geber bzw. Empfänger, führen können.

Unbeantwortet bleibt die entscheidende Frage, wer welchen Beitrag zu dem neuen Fonds leisten soll. Potentiell ist der Kreis der Beitragenden groß: Industrieländer werden »aufgefordert« einzuzahlen, andere Länder »ermutigt«, zusätzlich sind auch Beiträge privater Geber sowie aus innovativen Quel­len möglich. Entgegen der Forderung der Entwicklungsländer, ein angestrebtes Finanz­volumen von zunächst 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr zu vereinbaren, enthält die Beschlussvorlage keine finan­zielle Zielgröße. Angesichts der dadurch entstehenden Konkurrenz zwischen ver­schiedenen Klimafinanzierungsinstrumenten ist es umso wichtiger, dass einzelne Geberländer durch eigene Beiträge und aktives Werben um die Beteiligung anderer Impulse setzen, die dem Fonds zu praktischer Wirkung verhelfen.

Von zivilgesellschaftlicher Seite werden diese Beschlüsse kritisch beurteilt. Neben der Verortung bei der Weltbank und dem unklaren finanziellen Ambitionsniveau bezieht sich die Kritik besonders darauf, dass in der Beschlussvorlage des Übergangs­komitees der zwischenzeitlich vorgesehene feste Zivilgesellschaftssitz im Verwaltungsrat ebenso fehlt wie ein klarer Menschenrechtsbezug.

Zusätzlich zu seiner Kernfunktion soll der Fonds eine wichtige Koordinierungsfunktion innerhalb der breiteren Finanzierungsarchitektur zu Verlusten und Schäden erfüllen sowie Komplementarität und Kohä­renz stärken. Hierzu gehören der Global Shield against Climate Risk mit der bei der Weltbank angesiedelten Global Shield Financing Facility, genauso wie Vorschläge zur Reform der Kreditvergaberegeln der Bridgetown-Initiative im Kontext klimawandelbedingter Verluste und Schäden und zu neuen Finanzierungsansätzen für die Unterstützung Binnenvertriebener.

Berücksichtigung menschlicher Mobilität

Nach aktuellem Verhandlungsstand wird Vertreibung, Umsiedlung und Migration sowohl in dem neuen Fonds als auch in der übergreifenden Finanzierungsstruktur eine zentrale Rolle zugesprochen. Diese lange beklagte Lücke in der Klimafinanzierung erfährt damit nun endlich mehr Aufmerksamkeit. In Anbetracht der unübersicht­lichen und zersplitterten Akteurslandschaft im Bereich Klima und Migration birgt die Ko­ordinierungsfunktion des Fonds zusätz­liches Potential: Sie kann gewährleisten, dass klimawandelbedingte menschliche Mobilität beim Umgang mit Verlusten und Schäden gezielter berück­sichtigt wird.

Hinsichtlich der Operationalisierung bleiben aber viele Fragen offen. Es fehlt eine allgemein gültige und inter­national anerkannte Terminologie bzw. ein gemein­sames Verständnis der unterschiedlichen Formen menschlicher Mobilität im Kontext des Klimawandels, das für die Bewer­tung von Verlusten und Schäden unerlässlich wäre. Komplex ist zudem die Bezifferung der Verluste und Schäden, die durch Ver­treibung und Um­siedlung ent­stehen. Bisher gibt es weder all­gemein akzeptierte Richt­werte und Berech­nungs­grundlagen, unter welchen Umständen Regionen als unbewohnbar gelten, noch eine systematische Datenerhebung zu den Kosten, die durch menschliche Mobili­tät verursacht oder ver­stärkt werden. Dies gilt vor allem für lang­sam eintretende Sze­narien. Darüber hinaus sind insbesondere nichtwirtschaftliche Verluste und Schäden wenig dokumentiert und schwer zu quan­tifizieren. Die Bezifferung der tatsächlichen wirtschaftlichen Kosten von Flucht und Vertreibung ist aber essentiell: Sie kann dazu beitragen, der Debatte über die Aus­weitung legaler Migra­tionswege für vom Klimawandel betroffene Personen neue Impulse zu geben, gerade auch im Kontext der wachsenden Vorbehalte gegen Zuwan­derung in vielen Industrieländern.

Handlungsempfehlungen

Die Bewältigung klimawandelinduzierter menschlicher Mobilität ist eine heraus­fordernde Zukunftsaufgabe. Um die Hand­lungsfähigkeit der direkt von klimawandelbedingter Vertreibung, Migration und Umsiedlung Betroffenen zu stärken und ihnen tragfähige Perspektiven zu eröffnen, bedarf es des Zusammenspiels adäquater Finanzierungsinstrumente, technischer Unterstützungsangebote und innovativer migrations­politischer Lösungsansätze.

Migrationsbezogene Finanzie­rungsbedarfe konkretisieren

Die Verankerung menschlicher Mobilität in der Klimafinanzierung schafft Ansatzpunkte, um die schon bestehenden Bemü­hungen mit finanziellen Ressourcen in neuer Größen­ordnung auszustatten. Die Umsetzung in die Praxis erfordert allerdings eine weitere inhaltliche Ausgestaltung der mobilitätsbezogenen Anwendungsbereiche in allen Phasen klimawandel­bedingter Mobilität, einschließ­lich Präven­tion, Schutz und dauer­hafter Lösungen. Große und perspektivisch weiter wachsende finanzielle Bedarfe beste­hen insbesondere in drei Bereichen.

Erstens steigt der Bedarf an Evakuierungen und geplanten Umsiedlungen. Einwoh­nerinnen und Einwohnern von Regionen, die durch schleichende Umweltveränderungen graduell unbewohn­bar werden, sollen sozial verträg­liche, menschenrechtskonforme und gemeinsam mit den Betrof­fenen gestaltete Zukunfts­perspektiven eröffnet werden. Der für Umsiedlungs­projekte aufgesetzte Fonds in Fidschi hat Vorbildcharakter, ist aber nicht ausreichend finan­ziert. Hier könnten Mittel aus dem neuen Fonds für Verluste und Schä­den einen wesentlichen Beitrag leisten. Auf lange Sicht werden Ausgestaltung und Finanzierung freiwilliger Umsiedlungen als Betätigungsfeld von Entwicklungspolitik im Bereich Klimamobilität immer wichtiger werden.

Ein zweiter Bereich mit hohem Handlungs- und Finanzierungsdruck ist die klimawandelbedingte Binnenvertreibung. Hier besteht nicht nur Bedarf an der För­derung dauerhafter Lösungen wie lokaler Integration. Es geht auch darum, Binnenvertriebene systematisch in Maßnahmen der Katastrophenrisikominderung sowie in Klimaanpassungs- und Entwicklungsplänen zu berücksichtigen.

Ein dritter Anwendungsbereich ist die Unterstützung für Städte. Im Zuge des Klimawandels verstärken sich Urbanisierungstrends. In den dadurch entstehenden informellen Siedlungen sind Basisdienstleistungen häufig gar nicht oder nur ein­geschränkt verfügbar; ein Leben in Sicher­heit und Würde ist nicht gewährleistet. Hier bedarf es vorausschauender Pla­nung für adäquaten Wohnraum sowie für quan­titativen Ausbau und klimaangepassten Umbau städtischer Infrastruktur und von Dienstleistungen wie Wasserversorgung oder Nahverkehr.

Technische Unterstützungs­strukturen stärken

Neben der Bereitstellung von Finanzierung ist technische Unterstützung ausschlag­gebend dafür, einen effektiven Einsatz der Mittel zu ermöglichen. Dazu sollten regio­nale, staat­liche und subnationale Anstrengungen zu Aufbau und Stärkung insti­tu­tioneller Kapazitäten und lokaler Syste­me, etwa für Katastrophenrisikominderung, unterstützt werden. Gerade jene Länder und Bevölkerungsgruppen, die am drin­gendsten auf Unterstützung angewiesen sind, ver­fügen meist über nur geringe Kapa­zitäten, auf internationale Fonds zuzugreifen und eingeworbene Mittel fristgerecht und regelkonform abfließen zu lassen. Betroffenen Gemeinden direkte Finanzierung bereitzustellen bietet Potential für einen besonders zielgerichteten und be­darfs­orientierten Mitteleinsatz. Gleichzeitig wird hierbei die große Bedeutung technischer Begleitung über den gesamten Projekt­zyklus ersichtlich – vom Projektentwurf über die Antragstellung bis hin zur Um­setzung konkreter Maßnahmen.

Eine Schlüsselrolle kommt hier dem 2019 gegründeten Santiago Network on Loss and Damage zu. Es hat den Auftrag, besonders gefährdeten Ländern Zugang zu technischer Expertise und Ressourcen zu eröffnen, um klimawandelbedingte Ver­luste und Schä­den abzuwenden oder ihre Auswirkungen zu minimieren. Bei der finanziellen Aus­stattung des Netzwerks muss sichergestellt werden, dass es nicht nur punktuelle Unterstützung leisten, son­dern auch zum Kapazitätsaufbau beitragen kann. Um die Unterstützungsmaßnahmen nachhaltiger zu gestalten, sollte das Netz­werk in seiner Arbeit darüber hinaus auf partizipative Methoden aus der Ent­wicklungszusammen­arbeit zurückgreifen. Dies schließt ein, indigene Expertise in Entscheidungsprozesse einzubinden und die unterschiedlichen Risiken, Ver­wundbarkeiten und Bedürf­nisse von Frauen und Mädchen sowie mar­ginalisierten Personengruppen wie in­di­genen Bevölkerungen, LGBTQIA+-Personen oder Menschen mit Behinderungen syste­matisch zu beachten.

Migrationspolitische Lösungen bereitstellen

Die Berücksichtigung menschlicher Mobi­lität im neuen Fonds für Verluste und Schäden vergrößert den finanziellen Hand­lungsspielraum, Voraussetzungen für siche­res Bleiben zu schaffen oder Menschen auf der Flucht zu unterstützen. Das reicht aber nicht aus, um weitgehend selbstbestimmte Mobilitätsentscheidungen zu ermöglichen und Migration als Anpassungs- und Risiko­minderungsstrategie zu unter­stützen: Im Einklang mit den Zielen des Globalen Pakts für sichere, geordnete und reguläre Migra­tion müssen hierfür legale Migrationswege für vom Klimawandel besonders betroffene Personen ausgeweitet werden.

Folgende Handlungsfelder bieten sich an: Für Schutzbedürftige stehen sichere Zu­gangswege in Staaten des Globalen Nordens im Vordergrund, etwa in Form des häufig diskutierten Klimapasses. Auch die Förde­rung regionaler Freizügigkeit kann dazu beitragen, dass gefährdete Menschen siche­re und reguläre Mobilität als Anpassungsstrategie zur Verfügung haben. Zusätz­lich sollte Klimawandelbetroffenheit bei der Arbeitskräfteanwerbung aus Partner­ländern als wichtiges Auswahlkriterium hinzu­gezogen werden, um den bestehenden Migra­­tionsdruck mit Hilfe selbstbestimmter Mobi­lität abzufedern.

Angesichts der polarisierten Debatte über Flüchtlingsschutz und der Wider­stände gegen Zuwanderung in Deutschland und anderen EU-Mitglied­staaten sind derartige Initiativen politisch voraussetzungsvoll. Vor dem Hintergrund des weiter wachsenden Migrationsdrucks sind sie aber un­erlässlich, um Zuwanderung aktiv zu ge­stalten. Die derzeit von vielen Regie­run­gen verfolgte Politik der Migrations­abwehr ist keine dauerhaft trag­fähige Alternative. Abgesehen von den hohen menschenrechtlichen und wirtschaftlichen Kosten ist sie in An­betracht der bevorstehenden kli­ma­tischen Veränderungen letztlich zum Schei­tern verurteilt.

Nadine Biehler, Nadine Knapp und Dr. Anne Koch sind Wissenschaftlerinnen in der Forschungsgruppe Globale Fragen der Stiftung Wissenschaft und Politik. Das Aktuell wurde verfasst im Rahmen des vom Bundesministe­rium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Flucht- und Migrationspolitik jenseits des Krisenmodus: Entwicklungsorientierte Strategiebildung im Kontext längerfristiger Herausforderungen durch Gewalt und Fragilität, Klimawandel und wirtschaftliche Disparitäten«.

© Stiftung Wissenschaft und Politik, 2023

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