Mitverantwortung für Nordirland

Wirtschaftliche Folgen des Protokolls

Die größten wirtschaftlichen Probleme für Nordirland gab es bei der anfänglichen Um­stellung auf das neue Regime, vor allem wegen der kurzen Vorbereitungszeit. Auch als Folge der britischen Verhandlungs­strategie einigten sich EU und VK erst am 24. Dezember 2020 auf das HKA. Unternehmen in Nordirland, aber auch solche in Großbritannien mit Produktions- oder Liefer­ketten nach Nordirland hatten daher weniger als eine Woche Zeit, um sich auf die endgültigen Regeln einzustellen, die ab Januar 2021 gelten sollten. Die herrschende Ungewissheit traf Nordirland besonders hart. Laut Industrieverband Nordirland gaben 77 Prozent der Unternehmen an, negative Folgen erlitten zu haben, wobei 36 Pro­zent davon ausgehen, dass sie dauerhaft belastet sein werden. Insbesondere auf­grund der Unsicherheit über die notwendigen Formalitäten stellten zahlreiche bri­tische Unternehmen zunächst Lieferungen nach Nordirland ein, was beispielsweise einige Produktkategorien von Amazon betraf. Größere Lieferengpässe etwa in den Supermärkten seien dadurch nach Aus­sagen des Northern Ireland Retail Con­sortium aber nicht entstanden.

Die mittelfristigen Folgen sind schwerer zu beurteilen. Drei Konsequenzen sind bis­lang zu erkennen: Sowohl der Handel von Nordirland nach Großbritannien als auch in die Gegenrichtung ist nun, obwohl inner­britisch, mit nichttarifären Handelshemmnissen belastet. Je nach Produktkategorie können diese Hemmnisse die Kosten bis zur Gefähr­dung der Wirtschaftlichkeit in die Höhe treiben. Zu den stark betroffenen Sektoren zählt die Agrar- und Lebensmittelwirt­schaft. So wurden etwa zwischen Januar und Mai 2021 allein 40.000 Gesundheits­zertifikate für lebende Tiere ausgestellt, die zwischen Großbritannien und Nordirland verschifft wurden. Skandalisiert wurde in Nordirland ins­besondere, dass nach Ablauf der nächsten Übergangsfrist bestimmte tie­rische Produkte wie Würstchen nicht mehr aus Großbritannien in die EU und auch nicht mehr nach Nordirland exportiert wer­den dürften – was in der britischen Presse zum »Würstchen-Krieg« stilisiert wurde; diese Übergangsfristen hat die britische Regie­rung im September 2021 unter Dul­dung der EU aber auf unbestimmte Zeit verlängert.

Besonders kritisch wären potentielle Probleme bei der Versorgung der Bevölkerung. Diese gab es bei der holprigen Umstellung in begrenztem Maße im Lebensmittelsektor, sind mittlerweile aber behoben. Kritischer ist die Versorgung mit Medikamenten und Medizingeräten, die noch bis Ende des Jah­res trotz Regulierungsunterschieden frei zwischen Nordirland und Großbritannien gehandelt werden können. Bisher werden ca. 80 Prozent der Medikamente in Nord­irland auf einer »just in time«-Basis aus Großbritannien eingeführt. Perspektivisch dürften Medikamente und Medizingeräte, die in Großbritannien, aber nicht in der EU zertifiziert wären, nicht in Nordirland ver­kauft werden oder müssten aufwendig kon­trolliert werden. Der landeseinheitliche National Health Service (NHS) kann aber auf­grund rechtlicher und logistischer Be­schränkungen nicht ohne weiteres in Nord­irland auf EU-Medizin wechseln. Die EU hat jedoch bereits angekündigt, noch in diesem Jahr Gesetze zu erlassen, die es ermöglichen sol­len, dass britische Medikamente weiter­hin in Nordirland verkauft werden können, ohne dass dafür eine separate EU-Zulassung nötig ist.

In einigen Güterklassen hingegen ist bereits eine Verschiebung der Handelsströme in Nordirland weg von Großbritannien in Rich­tung EU/Irland zu beobachten, ins­beson­dere im Lebensmittel- und Agrar­sektor. Im ersten Halbjahr 2021 ist laut irischem Statistikamt der Export von Nord­irland in die Republik Irland um 77 Prozent gestie­gen, der Import um 43 Prozent. Zwar hat der Handel zwischen Nordirland und Großbritannien noch einen weitaus größe­ren Umfang als der mit Irland/der EU. Doch perspektivisch kann das NIP nach einer Phase der Umstellung nordirischen Unter­nehmen, die gleichzeitig Zugang zum bri­tischen und zum EU-Markt haben, einen Wettbewerbsvorteil ver­schaffen. Während die EU diese Verlagerung von Liefer- und Produktionsketten als gewollten Neben­effekt des NIP ansieht, ist sie für den briti­schen Chefunterhändler David Frost Aus­druck der nicht tragfähigen Handelshemm­nisse, die das Protokoll mit sich bringt.

Politische und soziale Spannungen in Nordirland

Gravierend auch aus EU-Perspektive sind die politischen und sozialen Spannungen, die der Brexit in Kombination mit dem NIP ausgelöst hat. Hauptmotiv für das NIP war die Bewahrung des Karfreitagsabkommens, das die Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland offen hält – ein für die nordirischen Nationalisten essenzieller Baustein. Das Karfreitagsabkommen beruht aber auch auf dem Prinzip der geteilten Zustimmung, und die Unionisten haben ihrerseits dem NIP und der damit verbundenen Sonderstellung Nordirlands nicht zu­gestimmt. Sowohl die Democratic Unionist Party (DUP) in Westminister als auch das nordirische Parlament haben gegen den Austrittsvertrag samt NIP votiert – es bleibt aber ebenfalls zu konstatieren, dass die Nordiren mehrheitlich auch nicht für den Brexit gestimmt haben.

Trotz seiner technischen Natur wirkt sich das Protokoll daher unmittelbar auf den so umkämpften Streit um die politischen Iden­titäten in Nordirland aus. Denn aus Sicht der Unionisten spaltet das NIP Nordirland vom Vereinigten Königreich ab und droht langfristig einer Vereinigung mit der Repu­blik Irland den Weg zu ebnen. Dass nun Waren im Handel zwischen Großbritannien und Nordirland kontrolliert werden müssen oder gar nicht mehr exportiert werden dür­fen, gilt auch »gemäßigteren« Unionisten als Angriff auf ihre politische Identität. Und dies in einer Situation, die ohnehin poli­tisch fragil ist. Zwischen 2017 und 2020 war Nordirland ohne Regierung, weil sich DUP und Sinn Féin auch unter den Spannungen des Brexits nicht auf die im Karfreitags­abkommen vorgesehene gemeinsame Regie­rung einigen konnten. Erst Anfang 2020 war wieder eine neue nordirische Regierung zustande gekommen, die 2021 aber kaum handlungsfähig war – vor allem weil es im unionistischen Lager erheblichen Dissens gab, ob das Protokoll nun zu akzep­tieren oder grundsätzlich abzulehnen sei. In innerparteilichen Machtkämpfen musste die langjährige DUP-Vorsitzende und nord­irische Regierungschefin Arlene Foster zurücktreten; ihr unmittelbarer Nachfolger Edwin Poots wurde nach einem Kompromiss mit Sinn Féin zur irischen Sprache in weniger als drei Wochen ebenfalls zum Rücktritt gezwungen. Der neue Parteichef Jeffrey Donaldson hat die DUP auf die Posi­tion eingeschworen, das Protokoll müsse in seiner Gänze abgeschafft werden. Im Sep­tember 2021 erklärte Donaldson, dass sich die DUP aus der nordirischen Regierung und den Gremien des Karfreitagsabkommens zurückziehen werde, wenn das Proto­koll nicht abgelöst wird; DUP-Minister wür­den das Protokoll bis dahin nicht umsetzen.

Die Ablehnung des Protokolls hat auch zu Gewaltausbrüchen in Nordirland bei­getragen. Ende März/April 2021 kam es in mehreren nordirischen Städten einschließlich Belfast zu gewaltsamen Auseinandersetzungen, die von der nordirischen Polizei als die schwersten seit Jahren bezeichnet wurden. Vertreter der gewaltbereiten Aus­prägung des Unionismus, des Loyalist Com­munities Council, haben aus Protest gegen das NIP ihre Unterstützung für den Karfrei­tagsfriedensprozess aufgekündigt und bei einer Anhörung im britischen Unterhaus offen Gewalt zu einem legitimen Mittel im Kampf gegen das Protokoll erklärt. Ange­sichts der von EU und Vereinigtem König­reich vereinbarten Verlängerung der Übergangsfristen blieben erneute Gewaltausbrüche in der »Marching Season« im Sommer 2021 allerdings aus.

Die kategorische Ablehnung des NIP ist auch insoweit problematisch, als das Proto­koll spätestens 2024 demokratische Unter­stützung im nordirischen Parlament braucht. Jenseits rechtlicher Überlegungen wäre ein NIP mit seinen weitreichenden Bestimmungen politisch Gift für den Frie­densprozess, wenn es nur von einer der beiden Seiten getragen wird.

Verlust an Vertrauen in die VK‑Regierung

Doch eben dieses Vertrauen hat die Regie­rung Johnson aus Brüsseler Sicht in den vergangenen Jahren stark erschüttert, in­dem sie die aus dem NIP erwachsenen Ver­tragspflichten zunächst geleugnet, spät oder nicht zureichend erfüllt oder gar offen mit Vertragsbruch gedroht hat.

Praktisch seit Aushandlung des Nord­irland-Protokolls hat die Regierung Johnson Kernbestandteile verleugnet. So hat bei­spielsweise Boris Johnson im Wahlkampf im Herbst 2019 nordirischen Exporteuren zugesichert, es werde keine zusätzliche Bürokratie im Handel mit Großbritannien geben – obwohl das von ihm ausgehandelte Protokoll genau das Gegenteil vorsah. Diese Verleugnung der Konsequenzen des Proto­kolls hat auch dazu beigetragen, dass die Umstellungsschwierigkeiten besonders aus­geprägt waren, weil Unternehmen nicht rechtzeitig informiert wurden und daher unzureichend vorbereitet waren.

Die britische Rhetorik änderte sich dann parallel zu den Brexit-Handelsverhandlun­gen im Laufe des Jahres. Dabei erkannte die Regierung Johnson zwar schrittweise die Notwendigkeit von Grenzkontrollen gemäß NIP an. Sie begann aber nur sehr zögerlich, ihren Vertragspflichten nachzukommen. Erst spät investierte sie in den Aufbau der für die Umsetzung des NIP notwendigen Infrastruktur und in IT-Systeme; bis heute verwehrt die britische Regierung der EU nach Brüsseler Aussage die Zugänge zu den IT-Systemen, die für die Umsetzung erfor­derlich sind. Dies wiederum verstärkt die Handelshemmnisse, da notwendige Kon­trollen ohne vollumfänglich nutzbare IT-Sys­teme aufwendiger sind. Der unzureichende Zugang der EU erschwert zudem eine Eini­gung darüber, welche Waren als »ohne Risiko« eingestuft werden können.

Die antagonistische Rhetorik bekam im Herbst 2020 noch einmal Auftrieb, als die bri­tische Regierung die Nordirland-Thema­tik nutzen wollte, um Druck in den Handels­verhandlungen auszuüben, und die britische Binnenmarktgesetzgebung darauf hinauslief, Teile des NIP außer Kraft zu setzen. In den begleitenden Parlamentsdebatten warf Premier Johnson der EU vor, die territoriale Integrität des Vereinigten Königreichs zu bedrohen. Darum wollte er sich vom Parla­ment ermächtigen lassen, die völkerrecht­lichen Verpflichtungen des NIP durch natio­nales Recht zu brechen. Ein solcher Vertrags­bruch hätte nicht nur das NIP ausgehebelt, sondern aus Sicht der EU auch die Basis des Brexit-Austrittsvertrags in Frage gestellt.

Mit der Einigung auf das Handelsabkom­men strich die britische Regierung jedoch die vertragsbrechenden Klauseln aus der Bin­nenmarktgesetzgebung. Seitdem hat sie das NIP ungeachtet dessen immer wieder als »schädlich« für Nordirland kritisiert und mit scharfen Attacken gegen das Protokoll auch dazu beigetragen, dass sich die poli­tische Lage in Nordirland aufheizte. Die Übergangsfristen hat sie zunächst im März 2021 vertrags­brechend unilateral verlängert, mittlerweile mit Duldung der EU, die sich allerdings eine Wiederaufnahme ihrer Vertragsverletzungsklage offen hält. Mit ihren neuen For­derungen hat die britische Regierung zwar das Prinzip des Protokolls akzeptiert, stellt seine Kernbestandteile aber weiterhin in Frage – und behält sich ihrerseits vor, gemäß Artikel 16 NIP Teile des Protokolls auszusetzen.

Verlust an Vertrauen in die EU

Doch auch die EU hat aus britischer, aber auch nordirischer Sicht viel Vertrauen in der Nordirland-Frage verspielt. Auf der einen Seite werfen Unionisten in Nord­irland der EU vor, dass sie auf Drängen der Iren einseitig für die Nationalisten Partei ergriffen habe. Nach dieser Sichtweise ver­letzt das Nordirland-Protokoll den Grundsatz des Karfreitagsabkommens, dass kon­stitutionelle Entscheidungen in Nordirland nur mit Zustimmung beider Seiten getrof­fen werden sollen. Hierzu zählt insbeson­dere das Durchsetzen des NIP ohne Zustim­mung des nordirischen Parlaments und bei klarer Ablehnung der DUP.

Für besonders großen Unmut hat der Einbezug des NIP beim Streit über die Impf­stoffbeschaffung gesorgt. Ende Januar 2021, als das Vereinigte Königreich mit schnellem Tempo beim Impfen voranschritt und die EU noch weit hinterherhinkte, hat die EU-Kommission einen Transparenz- und Geneh­migungsmechanismus für Covid-19-Impfstoffe eingeführt. Adressat war ins­besondere der britisch-schwedische Kon­zern AstraZeneca, der seine Lieferungen an die EU drastisch reduziert hatte, während das Vereinigte Königreich weiterhin um­fassend beliefert wurde, nach Aussagen des AstraZeneca-Chefs auch, weil London früher als die EU einen Vertrag mit dem Konzern abgeschlossen und daher Vorrang habe.

In diesem ohnehin bereits politisch stark aufgeladenen Streit, in dem britische Me­dien die EU beschuldigten, Impfstoffexporte ins VK blockieren zu wollen, kam nun Nord­irland ins Spiel. Denn die EU-Kom­mission kündigte an, Artikel 16 des NIP zu nutzen, nach dem die Union (oder das VK) einseitig Schutzmaßnahmen erlassen könne, wenn die Anwendung des Protokolls zu schwerwiegenden und voraussichtlich anhaltenden wirtschaftlichen, gesellschaftlichen oder ökologischen Schwierigkeiten führt. Denn angesichts der offenen Grenze zwischen der Republik Irland und Nord­irland hätte die EU den Impfstoffexport nur vollumfänglich kontrollieren können, wenn auch Kontrollen an der irisch-bri­tischen Grenze stattgefunden hätten.

Diese Drohung, schon kurz nach Ende der Übergangszeit Kontrollen an der Grenze zu Nordirland einzuführen, und das bei dem so sensiblen Thema der Impfstoffe, rief einen Sturm der Entrüstung in Nordirland, Großbritannien, aber auch in dem vorher nicht konsultierten EU-Mitgliedstaat Irland hervor. Innerhalb weniger Stunden rief die EU-Kommission die Durchführungs­verordnung zurück und verabschiedete den Genehmigungsmechanismus ohne den Ver­weis auf Artikel 16 neu. Kommissionspräsi­dentin von der Leyen entschuldigte sich später für den unabgesprochenen Vorstoß. In der britischen und vor allem nordirischen Debatte wird die Ankündigung der Kommis­sion, Artikel 16 NIP aktivieren zu wollen, dennoch immer wieder als Beweis dafür angeführt, dass die EU die irisch-nordirische Grenze nur als Vorwand benutzt habe und im Konflikt parteiisch sei. Aus Sicht der bri­tischen Regierung habe schon allein diese Ankündigung der EU einen »dramatischen Effekt auf die öffentliche Wahrnehmung in Nordirland« gehabt. Auch wenn dieser Feh­ler der EU von der britischen Regierung instrumentalisiert wird, hat er die Neigung bei nordirischen Unionisten verstärkt, die EU nicht als neutrale Kraft anzusehen, sondern klar als parteiisch, was eine Lösung der Nordirland-Problematik weiter er­schwert.