Der Haushalt der EU als Chance in der Krise

Die Ausgangspositionen für die Verhandlungen

Dennoch ist nicht ausgemacht, dass sich die Mitgliedstaaten zügig einigen und das Euro­päische Parlament dem Plan rasch zustimmt. Um das Risiko des Scheiterns zu minimieren und eine schnelle Kompromisslösung zu ermöglichen, hat die Kommission zuvor ihren Vorschlag mit zentralen Akteuren erörtert. Die Positionspapiere einiger Mit­gliedstaaten im Vorfeld gaben der Kommission zusätzliche Hinweise auf die nationalen Interessen und damit auf einen möglichen Einigungskorridor. So erklärte bereits die spanische Regierung in ihrem Positions­papier vom 19. April 2020 für die Verhandlungen der Eurogruppe zum ersten Corona-Hilfs­paket, die Mittelmeeranrainer hätten ein starkes Interesse daran, dass europäische Hilfen nicht als Kredite, sondern als Zu­schüsse bereitgestellt werden.

Das polnische Positionspapier vom 8. Mai hingegen lieferte Hinweise darauf, dass die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten an umfangreichen zusätzlichen Geldern für einen europäischen Konjunkturimpuls interessiert sind. Als Hauptbegünstigte der Kohäsionspolitik befürworten sie, dass die Mittelansätze für die europäischen Struktur­fonds noch erhöht werden. Für die Vertei­lung dieser zusätzlichen Mittel sollten aus ihrer Sicht weiterhin die bisherigen sozio­ökonomischen Kriterien angewandt werden. Das hieße, dass die rückständigen mittel- und osteuropäischen Regionen automatisch überdurchschnittlich von den zusätzlichen Mitteln für einen europäischen Konjunkturimpuls profitieren würden.

In seinem Non-Paper vom 8. Mai skiz­zierte Frankreichs Finanzministerium Vor­stellungen und Ziele des Landes für einen europäischen Aufbaufonds. Paris betonte, die von der Pandemie am härtesten getrof­fenen Mitgliedstaaten müssten Zuschüsse erhalten. Der EU-Haushalt solle befristet auf drei Jahre um zusätzliche Mittel zwischen 150 und 300 Milliarden Euro pro Jahr auf­gestockt werden, um allen europäischen Volkswirtschaften einen spürbaren Konjunk­turimpuls zu geben. Finanzieren lasse sich dies, indem gemeinschaftlich Schulden aufgenommen würden, die sehr langfristig über einen Zeitraum von 40 Jahren getilgt werden sollten. Das Geld solle über die be­ste­henden europäischen Ausgabenprogram­me mit einem europäischen Mehrwert ver­wendet werden, wie die europäische For­schungs- oder die Investitionsförderung. Für die Verteilung zusätzlicher Fördermittel sollten nicht nur die üblichen sozioökono­mischen Krite­rien herangezogen werden, sondern auch Todeszahlen oder Belastungen für die Gesundheitssysteme infolge der Pandemie.

Besonders wichtig war zweifellos die deutsch-französische Verständigung, die am 18. Mai in einer gemeinsamen Presse­konferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Staatspräsidenten Macron vorgestellt wurde. Das deutsch-französische Tandem plädierte für einen ehrgeizigen, aber zeitlich und in seinem Umfang begrenzten Fonds zur wirtschaft­lichen Erholung der europäischen Volkswirtschaften im Rahmen des MFR. Insge­samt sollen zusätzliche 500 Milliarden Euro für den europäischen Green Deal und die Digitalisierung bereitgestellt werden. Auch diese bilaterale Initiative befürwortete, dass die EU Schulden aufnimmt und die Eigen­mittelobergrenze hierfür anhebt. Die Schul­denaufnahme solle eine befristete Ausnahme bleiben und mit einem verbindlichen Rückzahlungsplan im europäischen Eigen­mittelbeschluss verbunden werden. Obwohl das deutsch-französische Papier in vielen Punkten deutlich unkonkreter blieb als die Vorschläge des französischen Finanzministeriums, bestimmt diese Initiative gemeinsam mit dem eine Woche später vorgelegten Vorschlagspaket der EU-Kommission seither die Debatte. Die anderen Mitgliedstaaten mussten zu dieser Positionierung des deutsch-fran­zösischen Integrations­motors Stellung beziehen. Die Initiative stärkte zudem der Europäischen Kommis­sion für ihren Vorschlag den Rücken.

Die sogenannten Sparsamen Vier – also die Niederlande, Österreich, Schweden und Dänemark, die seit zwei Jahren für einen EU-Haushalt im Umfang von einem Prozent des EU-BNE eintreten – mussten schnell auf den deutsch-französischen Vorstoß rea­gieren. Daher legten sie bereits am 23. Mai ein eigenes Positionspapier vor. Zwar spra­chen sie sich darin ebenfalls für einen befristeten Notfallfonds aus, der die euro­päischen Volkswirtschaften ankurbeln und die nationalen Gesundheitssysteme stärken solle. Keinesfalls dürfe er jedoch über gemeinschaftliche Schuldenaufnahme finanziert werden. Das Geld des Fonds solle nur nach sorgfältiger Bedürftigkeitsprüfung und mit strengen Verpflichtungen zur Um­setzung von Strukturreformen verwendet werden. Zugleich hielten die Sparsamen Vier an ihren Grundpositionen für die an­stehenden MFR-Verhandlungen fest: Sie be­harren auf einer ambitionierten Modernisie­rung der europäischen Ausgabenpolitiken, auf der Rechtsstaatlichkeitskonditionalität sowie auf Beitragsrabatt.

Zuvor hatte auch das Europäische Parla­ment seine Verhandlungsposition in meh­reren Entschließungen festgelegt. Auch die Parlamentarier hielten ihre früheren Forde­rungen für die MFR-Verhandlungen weit­gehend aufrecht: Sie verlangten, neue euro­päische Eigenmittelquellen zu erschließen, die bestehenden Ausgabenprogramme deut­lich besser auszustatten und eine verpflich­tende Halbzeitüberprüfung für den MFR vorzusehen. Als Notfallplan forderten sie, die Ausgabenprogramme automatisch für den Fall zu verlängern, dass die Einigung auf den neuen MFR 2021–2027 nicht frist­gerecht möglich ist. Darüber hinaus fordert das EP, die Eigenmittelobergrenze dauerhaft anzuheben und die Ausgabe von EU-Anleihen vorzusehen, um den MFR zu finan­zieren. Das Parlament will so zusätzliche Investitionen für den europäischen Green Deal, die Digitalisierung des Binnenmarktes und strategische Investitionen ermöglichen.

Suche nach dem Einigungskorridor

Schon bevor sie ihr Paket am 27. Mai schließlich vorlegte, verfügte die Kommission also über einen Einblick in die Positio­nen wesentlicher Akteure und damit die wich­tigsten Eckpunkte für einen Kompromiss­korridor. Ihr Vorschlag nimmt von diesen Positionen jeweils einige Elemente auf. So sollen Italien und Spanien, die be­sonders drastisch von der Pandemie betrof­fenen Mitgliedstaaten, den größten Anteil aus dem Konjunkturprogramm erhalten. Dar­über hinaus überwiegt in dem Programm der Anteil nichtrückzahlbarer Zu­schüsse deutlich jenen der Kredite. Das entspricht den Erwartungen der hochverschuldeten südeuropäischen Mitgliedstaaten und der Forderung des Europäischen Parla­ments. Zugunsten der mittel- und osteuropäischen Staaten enthält das Paket eine deutliche Steigerung der Kohäsionsfonds, die schon in den letzten Monaten des Jahres 2020 greift und für die nächsten Jahre gilt. Zum Vorteil der Westeuropäer schlägt die Kommission vor, zusätzliche Mittel und die Wachstumsimpulse auf die modernen Politikbereiche und die klimapolitischen Ziele des europäischen Green Deal sowie die Digitalisierung im Binnenmarkt auszu­richten. Die Zuweisung von Fördergeldern aus der Aufbau- und Resilienzfazilität zur Konjunkturbelebung soll an die Umsetzung nationaler Reformprogramme geknüpft werden. Alle Mitgliedstaaten sollen solche Programme bis spätestens 30. April 2021 erstellen und der Kommission zur Billigung vorlegen. In diesen sogenannten nationalen Aufbau- und Resilienzplänen sollen jene Reformen und Investitionen zusammen­gestellt werden, die das Wachstumspoten­tial sowie die wirtschaftliche und soziale Resilienz des jeweiligen Mitgliedstaates stärken und so eine nachhaltige Konjunktur­erholung fördern. Hierfür sollen vor allem Maß­nahmen zum ökologischen und digi­talen Wandel aufgeführt werden. Die Kom­mission erwägt, mit den Mitgliedstaaten im Rah­men des Europäischen Semesters kon­krete Etappenziele und Zielwerte sowie einen Zeitplan für die Umsetzung der Refor­men und Investitionen zu vereinbaren. Geld soll nur dann gezahlt werden, wenn die Mitgliedstaaten diese festgelegten Zwischen­ziele auch tatsächlich erreicht haben.

Eng verknüpft werden hier also das euro­päische Konjunkturprogramm und die För­der­politiken mit dem Europäischen Semes­ter zur wirtschaftspolitischen Koordinie­rung, der Umsetzung langfristig wirkender Strukturreformen in den Mitgliedstaaten sowie der kontinuierlichen Überwachung einer Verwendung europäischer Gelder in diesen Ländern. All dies stimmt mit den For­derungen der nordeuropäischen Netto­zahler überein.

Mit ihrem supranationalen Ansatz kommt die Kommission den Forderungen des EP weit entgegen, etwa indem sie das Konjunkturprogramm in die bestehenden gemeinschaftlichen Instrumente einbezieht, wie den MFR und die Strukturfonds. Damit werden die haushaltsrechtlichen Kontrollrechte des Parlaments gewahrt. Die Schaf­fung eines neuen Gesundheitsprogramms entspricht den Wünschen des EP und den deutsch-französischen Vorstellungen.

Die Fortsetzung der Haushaltsverhandlungen

Dennoch beginnen die MFR-Verhandlungen nicht wieder bei null, sondern schließen an die bisher nicht erfolgreichen Verhandlungen an, die mit einem Sondergipfel des Europäischen Rats (ER) am 20./21. Februar 2020 zu einem vorläufigen Stillstand gekom­men waren. Für die Fortsetzung der Ver­handlungen im ER eröffnen sich dem Rats­präsi­denten Charles Michel drei Optionen:

1. Er könnte sich hinter den Vorschlag der Kommission stellen und den Staats- und Regierungschefs den neuen Kommissionsvorschlag als Startpunkt der Verhandlungen vorlegen. Kürzungen und Umschichtungen in einigen Bereichen, auf die sich die Mitgliedstaaten in ihren Verhandlungen bereits verständigt hatten, müssten erneut vorgebracht und begründet werden. Das würde es den Sparsamen Vier erschweren, auf einem begrenzten MFR und eigenen Rabatten zu beharren.

2. Alternativ könnte ER-Präsident Michel an den Zwischenstand der Verhandlungen des ER-Sondergipfels vom 20. Februar 2020 anknüpfen und den Vorschlag der Kommis­sion für ein zusätzliches Konjunkturpaket einbeziehen. Schon Berlin und Paris hatten sich in ihrem gemeinsamen Positionspapier dafür ausgesprochen, auf den Verhandlungs­stand vom Februar zurückzugreifen. Dies schöbe den Vorschlag der Kommission für einen befristeten Konjunkturhaushalt in den Vordergrund der Verhandlungen. Jede Abweichung von bereits konsentierten Zwischenergebnissen, wie sie im Vorschlag des ER-Präsidenten vom 14. Februar fixiert worden waren, müsste begründet werden. Der Ansatz der Kommission, auch den eigent­lichen MFR den Herausforderungen der Krise anzupassen, könnte von den Mitglied­staaten eingehend geprüft und müsste von der Kommission genauer begründet werden.

3. Als aussichtsreichste Option käme in Betracht, dass ER-Präsident Michel einen völlig neuen Vorschlag für die entscheidenden Verhandlungen über den nächsten MFR 2021–2027 im Europäischen Rat vor­legt. Ausgehend vom Zwischenstand der Verhandlungen im Februar könnte Michel so­wohl den neuen Vorschlag der Euro­päischen Kommission als auch die Positio­nen der Mitgliedstaaten heranziehen und zu einem eigenen, aktualisierten Kompromissvorschlag zusammenfügen. Ein sol­ches, um den Konjunkturhaushalt vergrö­ßer­tes Gesamtpaket könnte eine Einigung erleich­tern, denn es gäbe den Staats- und Regie­rungschefs viele neue Elemente für die klassischen europäischen Paketverhandlungen und Tauschgeschäfte an die Hand. Die Zustimmung zur engen Verknüpfung von Zahlungen aus den europäischen Struk­turfonds mit dem Euro­päischen Semester und die Ausrichtung auf die Ziele des euro­päischen Green Deal könnten auf diese Weise mit höheren Zahlungen aus dem befristeten Next-Generation-Konjunktur­paket kompensiert werden. Hierzu könnte der neue Fonds für den gerechten Über­gang (Just Transition Fund, JTF) genutzt werden, der die Kosten in den besonders vom Ausstieg aus fossilen Brennstoffen betroffenen Regionen und Sektoren ab­federn soll. Die zwischen nord- und süd­europäischen Staaten strittige Aufteilung von Zuschüssen und Krediten aus dem Konjunkturpaket ließe sich ausbalancieren, indem man die Kriterien für die Zuweisung der Gelder verändert.

Allerdings birgt auch dieser Ansatz Risiken:

• Das Gesamtvolumen der beiden Elemen­te, also von MFR und Konjunkturhaushalt, ist begrenzt. Nicht alle Verteilungskonflikte können durch zusätzliche Mittel aufgelöst werden. Die Verbindung der beiden Geldtöpfe in den Verhandlungen dürfte zudem bei den potentiellen Empfängern die Erwartung nähren, finanzielle Kompensationen zu erhalten.

• Tauschgeschäfte zwischen den beiden Verhandlungsfeldern haben einen großen Nachteil: Die Kehrseite der Verknüpfung ist, dass sich weitreichende Vetomöglich­keiten für einzelne Mitgliedstaaten er­gäben. Wenn alles mit allem zusammen­hängt und im Paket einstimmig vereinbart werden muss, kann auch alles an einem kleinen Punkt scheitern.

• Die vorgeschlagenen Kriterien für die Verteilung der Gelder aus dem Konjunkturpaket auf die Mitgliedstaaten schei­nen angreifbar, denn die Kommission verfolgte erkennbar den Versuch, potentielle Vetospieler mit diesem Instrument einzubinden oder zu befrieden. Die Kri­terien sind aber nicht unbedingt daraus abzuleiten, wie stark die Staaten von der Pan­demie betroffen sind. So erhielte Belgien, dessen Infizierten- und Todeszahlen sehr hoch sind, deutlich weniger Geld als Staaten mit sehr geringen Zahlen. Daher dürften die Kriterien während der Verhandlungen in Frage gestellt werden. Kann die Kommission keine überzeugen­de Begründung vorlegen, könnte dieser Konflikt den Beginn für das Scheitern des Gesamtkompromisses markieren.

• Um dies zu vermeiden, muss der ER-Prä­sident auf ein traditionelles Instrument der europäischen Haushaltsverhandlungen zurückgreifen können, nämlich einzelnen Mitgliedstaaten Sonderzahlun­gen oder Ausnahmeregelungen anbieten zu können. Hierfür muss er über einen gewissen finanziellen Spielraum ver­fügen, der ihm diesen Lösungsweg eröff­nen könnte. Da offensichtlich einige Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit der Sonderregelungen oder ‑zahlungen Gebrauch machen wollen, könnte diese Option das Gesamtvolumen des Verhand­lungspakets weiter erhöhen.

• Das absehbare Gesamtvolumen der bei­den Elemente in Höhe von nahezu 2 Bil­lionen Euro ist nur zu finanzieren durch (a) deutlich höhere nationale Beiträge der Mitgliedstaaten, wofür es aber keinerlei Anzeichen gibt, (b) neue Eigenmittel­quellen, die kurzfristig nicht ausreichend Mittel generieren werden, und (c) die Auf­nahme von Schulden, für die die Kommission einen Vorschlag unterbreitet hat. Allerdings scheint die Rechtsgrundlage für eine Kreditfinanzierung in die­sem Umfang überaus angreifbar. Von Klagen zumindest vor dem Bundesverfassungsgericht ist auszugehen.

• Für die nötige Anpassung des euro­päi­schen Eigenmittelbeschlusses ist das rasche Plazet aller nationalen Parlamente erforderlich. Das erscheint äußerst ambi­tioniert, wenn das Kon­junktur­programm bereits ab Januar 2021 umgesetzt werden soll. Deswegen hatte das französische Finanz­ministerium in seinem Non-Paper vom 8. Mai eine poli­tische Zusage und Verpflichtung aller Staats- und Regierungs­chefs zur vorgezogenen Umsetzung eines neuen Eigenmittelbeschlusses vorgeschlagen. Diese Idee dürfte indes wenig realistisch sein, be­trach­tet man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den europapolitischen Rechten und der Verpflichtung zur Mit­verantwortung des Bundestages. Insofern bleibt auch eine mögliche Schuldenaufnahme durch die EU mit großen Unwägbarkeiten behaftet.

• Für zusätzliches Störpotential könnte der weitere Verlauf der Brexit-Verhand­lungen und eine eventuelle Verlängerung der Übergangsphase sorgen.

Die langfristigen Wirkungen

Wie bei früheren Haushaltsverhandlungen der EU hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag für einen neuen MFR 2021–2027 mit einem großen Reform­projekt verbunden – dem Übergang der euro­päischen Volkswirtschaften zu klima­neutralen, nachhaltigen und digitalen Wachstumsmodellen. Die Kommission nutzt insofern die Covid-19-Krise, um diese

Ziele mit dem neuen EU-Haushalt besser und zielgerichteter umsetzen zu können.

Den ursprünglichen Vorschlag vom Mai 2018 hatte noch die Vorgänger-Kommission unter dem Präsidenten Jean-Claude Juncker formuliert und dabei diese neuen politi­schen Prioritäten kaum berücksichtigt. So waren für den Europäischen Green Deal, den JTF, die Förderung der Digitalisierung und das Projekt einer europäischen Vertei­digungspolitik noch keine oder nicht aus­reichende Haushaltsansätze vorgesehen. Die Kommission nutzte nun die Aufforderung des Europäischen Rats vom 23. April 2020, einen umfassenden Aufbaufonds zu erarbeiten. Zudem gab es großen Bedarf und hohe Erwartungen in einigen Mitgliedstaaten, dass nun ein Beweis europäischer Solidarität zu erbringen sei, und zwar in Form eines massiven Konjunkturimpulses mit Hilfe des europäischen Haushalts. All dies nahm die neue Kommission nun auf, um ihre politischen Prioritäten mit an­gemessenen Haushaltsansätzen zu unter­legen.

Zu erwarten ist, dass der Vorschlag langfristige Folgen für den europäischen Integrationsprozess entwickelt. Die zu Beginn der Pandemie lautstark angemahnte europäische Solidarität wird nun deutlich sichtbar. Die EU ist bereit, gewaltige Sum­men aufzuwenden, um die betroffenen Staa­ten zu unterstützen. Gleichzeitig ist sie entschlossen, die bestehenden Strukturen und Verfahren der MFR-Verhandlungen aufzubrechen und sich folglich selbst zu verändern. Hinzu kommt, dass sich die europäischen Handlungsmöglichkeiten in der Gesundheitspolitik erheblich ausweiten werden. Mit dem vorgeschlagenen neuen Pro­gramm könnte die EU auch in diesem Politikbereich künftig schneller und soli­darischer agieren.

Der Rückgriff auf den Gemeinschaftshaushalt und die kohäsionspolitischen Instru­mente stärkt zweifellos die wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaftsorgane, allen voran der Europäischen Kommission. Zugleich wer­den die Kontroll- und Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments gesichert. Auch der Vorschlag, gemeinsam Schulden über die EU aufzunehmen, festigt das Gefühl der Zusammengehörigkeit in der EU. Wäh­rend der Finanz- und Schulden­krise vor zehn Jahren wählte die EU noch den inter­gouvernementalen Weg außerhalb der europäischen Verträge, um neue Insti­tu­tio­nen wie den ESM zu etablieren und um zusätzliche Finanzierungs- und Ret­tungs­programme umsetzen zu können.

Gewiss wird in den Verhandlungen im Europäischen Rat und mit dem Euro­päi­schen Parlament nicht einfach der Vor­schlag der Europäischen Kommission über­nommen werden. Aber wenn die Mitgliedstaaten dem Grundansatz und der Ziel­richtung des Vorschlags folgen, wird dieses Paket eine Zäsur für den europäischen Inte­grationsprozess bilden. Sie wäre ähnlich einschneidend wie die Einigung auf den Euro­päischen Binnenmarkt oder die Euro­päische Währungsunion.

Wird der Integrationsprozess tatsächlich so stark vertieft und ausgeweitet, heißt das aber auch, dass alle Akteure erheblich grö­ßere Verantwortung für den Erfolg der EU tragen. Von sämtlichen Mitgliedstaaten der EU-27 und Organen der EU verlangt dieses Mehr an gemeinschaftlicher Politik auch ein höheres Maß an Kompromissbereitschaft, gegenseitiger Rücksichtnahme und Verständnis für die jeweiligen nationalen Befindlichkeiten, Probleme oder Befürchtungen der Anderen. Das gilt sowohl gegen­über den potentiellen Empfängern euro­päischer Solidarität als auch gegenüber den­jenigen, welche die erforderlichen Finanz­mittel bereitstellen.