Mangelnde Kohärenz

Hadassah Arian, Guillaume de Brier und Lotte Hoex identifizieren in einem IPIS-Briefing einen Widerspruch der angestrebten Energiewende, den die EU mit ihrer Politik zu kritischen Rohstoffen nicht auf­zulösen vermag. Die Energiewende ver­lagere lediglich die Abhängigkeit von fossi­len zu mineralischen Ressourcen. Darüber hinaus ergebe sich durch den großen Bedarf an Rohstoffen für Technologien zur Nut­zung erneuerbarer Energiequellen, so­genannte grüne Technologien, ein Wider­spruch. Zwar werde bei dieser Art der Ener­gieproduktion kein CO₂ ausgestoßen. Bei der Produktion der Rohstoffe, die beispielsweise für Windräder oder Solarpanels benö­tigt werden, geschehe dies aber durchaus. Neben diesen ökologischen Kosten müsse auch an soziale und menschenrechtliche Risiken des Abbaus gedacht werden. Dies sehen sie sowohl in den Rohstoffplänen der EU-Kommission sowie im Green Deal nicht hinreichend berücksichtigt. Man dürfe nicht nur den CO₂-Fußabdruck des End­produkts messen, sondern müsse Nachhaltigkeits­belange entlang der gesamten Liefer­kette für grüne Technologien bedenken.

Patrice Christmann betrachtet in seinem Beitrag zur Zeitschrift Mineral Economics die EU-Rohstoffpolitik seit Beginn der 2000er Jahre. Er wirft der EU vor, Entwicklungs­zusammenarbeit und Freihandel lange Zeit priorisiert und dabei die Dominanz Chinas als Rohstofflieferant (und somit die eigene Vulnerabilität) unterschätzt zu haben. Nach dem G8-Gipfel in Deutschland 2007 sei es jedoch zu einem Richtungswechsel gekom­men. Mit den seither eingeführten EU-Maßnahmen habe man vor allem in For­schung und Entwicklung große Fortschritte gemacht. Die Abhängigkeit von Drittstaaten, die bei der Versorgung mit kritischen Rohstoffen besteht, habe sich jedoch nicht geändert – sie habe sich sogar verstärkt.

Unter dem Aspekt ökologischer Nach­haltigkeit stelle das insofern ein Problem dar, als der Abbau dieser Rohstoffe und deren Verarbeitung außerhalb der EU CO₂-inten­siv seien. Als Hauptgrund nennt Christmann die energieintensive Produk­tion, bei der oft emissionsreiche Energiequellen wie Kohle genutzt würden. Chinas Energiemix, aktuell der Hauptlieferant für kritische Rohstoffe, würde beispielsweise zu 58 % (2019) aus Kohle bestehen. Die EU könne angesichts dessen ihren tatsächlichen CO₂-Fußabdruck kaum kontrollieren, was dem von ihr angestrebten Beitrag zu einer nachhaltigen Transformation zuwiderlaufe. Die Nutzung heimischer Ressourcen nach hohen sozialen und ökologischen Standards sei daher ebenso unumgänglich wie die Weiterentwicklung von Kreislaufwirtschaft.

Um ein entsprechendes EU-weites kohärentes Handeln zu ermöglichen, sehe der EU-Aktionsplan wichtige Schritte vor, dar­unter etwa die European Raw Materials Alliance (ERMA), gegründet im Herbst 2020. Trotz aller Bemühungen sei der Spielraum der EU, Einfluss zu nehmen, begrenzt; künf­tige Entwicklungen würden stark vom Han­deln Chinas abhängen. Damit weist der Au­tor darauf hin, dass sich gerade das Ziel der strategischen Autonomie mit den aktuellen Maßnahmen nur schwer erreichen lasse.

Die »richtige« Wahl der Partner

Daniel Fiott und Vassilis Theodosopoulos vom European Union Institute for Security Studies vertreten in ihrem (Policy) Brief den Standpunkt, geopolitische Faktoren erfor­derten eine Diversifizierung der Importe kri­tischer Rohstoffe und müssten daher auch bei der Wahl neuer Handelspartner beach­tet werden. Drei Kriterien sollten bei dieser Wahl eine Rolle spielen: der Grad fragiler Staatlichkeit, das Risiko wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen sowie die Vulnerabilität eines Landes gegenüber dem Klimawandel.

1. Von fragiler Staatlichkeit spricht man, wenn ein Staat nicht mehr in der Lage ist, Kernaufgaben zu erfüllen, wie die Gewährleistung von Sicherheit, soziale Grund­versorgung und die Bereitstellung rechtsstaatlicher Mechanismen. Staaten, die Han­del außenpolitisch instrumentalisieren könnten, dürften nicht gegen politisch und wirtschaftlich fragile Staaten ausgetauscht werden. Handelsbeziehungen mit solchen fragilen Staaten seien instabil und würden ebenfalls Risiken bergen.

2. Ein wachsendes Problem seien wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen wie Sank­tionen gegen EU-Staaten oder Exportrestrik­tionen. Als besonders riskant bewerten die Autoren die Kombination aus autoritären oder nicht-demokratischen Regimen mit einer starken Volkswirtschaft (z. B. China, Russland oder Saudi-Arabien).

3. Die Vulnerabilität eines Landes gegen­über dem Klimawandel sei insofern ein Pro­blem, als dessen industrielle Produktion und somit dessen Exportangebot durch Klima­katastrophen beeinträchtigt werden könnten.

Bei allen drei Faktoren weisen Fiott und Theodosopoulos auf einen heiklen Balance­akt hin: Die EU könne durch Handel Stan­dards und Normen in vulnerablen und/oder fragilen Staaten heben und deren Stabilität steigern – und das solle sie auch. Gleichzei­tig müsse sie aber ihre eigene Versorgungs­sicherheit im Blick haben. Daher sollte auf bestehende, sichere Handelsbeziehungen – die Autoren nennen Argentinien, Australien, Kanada, Japan, Großbritannien und die USA – größeres Augenmerk gelegt werden.

Diesen Faden nimmt Pau Ruiz Guix auf, bis Januar 2022 Research Associate beim European Council on Foreign Relations: Transatlantische Kooperation müsse forciert werden, schreibt er in einem Kommentar. In seiner vergleichenden Analyse der US-amerikanischen und der europäischen Pläne zur Sicherung des Rohstoffzugangs findet Ruiz Guix zahlreiche Gemeinsamkeiten, die Potential für eine Zusammenarbeit böten. Damit würden beide gleichsam das Risiko minimieren, Opfer wirtschaftlichen Zwangs zu werden, und resiliente Liefer­ketten stär­ken. Jedoch ließen die geplanten Maßnahmen aktuell keinen Ansatz für eine enge Kooperation erkennen.

Die Kräfte könnten in drei Bereichen gebündelt werden: erstens beim Erstellen eines gemeinsamen Forschungs- und Ent­wicklungsplans für Bereiche wie Recycling, Nachhaltigkeitsstandards und geologische Kartierung. Zweitens sollten Strategien der Diversifizierung des Handels sowie Priori­täten bei internationalen Investitionen auf­einander abgestimmt werden. Drittens ließe sich der Ausbau der Lagerhaltung kritischer Rohstoffe gemeinsam vorantreiben. Im Fall von Lieferkettenunterbrechungen könnten sich beide Partner gegenseitig aushelfen.

Kooperation mit Abbauländern in Afrika und Lateinamerika

Unter dem Blickpunkt sozialer Gerechtig­keit analysiert Jewellord Nem Singh die Strategien der USA und der EU für ihre sichere Versorgung mit kritischen Rohstof­fen. In einer Publikation des Wilson Center kritisiert er, in der Diskussion zur Energiewende würde die Thematik wachsender Ungleichheit und ungleicher Entwicklung weitestgehend außer Acht gelassen. Der Abbau natürlicher Ressourcen habe bisher eine wichtige Rolle in Lateinamerikas Ent­wicklungsstrategie gespielt, und dies würde wohl auch weiterhin der Fall sein – auch im Sinne der dortigen Entscheidungsträger und Entscheidungsträgerinnen. Die Regie­rungen ressourcenreicher Staaten hätten durchaus Interesse, (nachhaltige) globale In­dustrie- und Bergbaupolitik mitzugestalten.

Als Beispiele nennt er Chile und Brasilien, die im vergangenen Jahrzehnt intensiv an solchen Fragen gearbeitet hätten. Importlän­der sollten Offenheit für deren Ideen zeigen. Sowohl Interessen als auch Verantwortung müssten auf Angebots- wie auf Nachfrage­seite in gleicher Weise Beachtung finden. Unter anderem hieße das, gemeinsame Maß­nahmen zu entwickeln, die Vulnerabilitäten und Risiken für die Abbauländer verringern und in den Importländern Kreislaufwirtschaft und die Reduktion des Verbrauchs fördern.

What Does the European Green Deal Mean for Africa?, fragen Zainab Usman, Olumide Abimbola und Imeh Ituen in einem Bei­trag für das Carnegie Endowment for Inter­national Peace. Für Afrika sei die markanteste Konsequenz des EU-Plans für eine kli­ma­freundliche Zukunft ein Anstieg der Nach­frage nach kritischen Rohstoffen. Dies zeige etwa die Liste der kritischen Rohstoffe, von denen einige aus afrikanischen Ländern kommen. Südafrika ist beispielsweise Haupt­lieferant von Platin, Guinea von Bauxit.

Zwar bezeichnen die Autorinnen und der Autor das als Chance. Sie warnen aber davor, Afrika könnte erneut die Rolle eines Rohstofflieferanten einnehmen, ohne dass vor Ort Entwicklung stattfinde. Zudem könne der Bergbau negative soziale Folgen haben und mit schädlichen Umwelteinflüssen einhergehen, die zur Fragilität mancher Staaten beitragen.

Im Interesse an einer für beide Seiten vorteilhaften Partnerschaft müsse die EU die Positionen afrikanischer Partner stärker in ihre Entscheidungen einbeziehen. Gleich­zeitig müssten afrikanische Staaten sich individuell wie kollektiv auf eine Partner­schaft vorbereiten, statt sich in eine Abhän­gigkeitsbeziehung zu begeben. Eine An­passung von Gesetzen und Regulierungen an das Erfordernis lokaler Mindestanteile (»local content requirements«) könne hel­fen, Wissenstransfer, die Entwicklung von Technologie oder auch die Verknüpfung des Rohstoffsektors mit anderen Wirtschafts­bereichen zu fördern. Chancen würde auch eine engere Zusammenarbeit mit dem loka­len Privatsektor bieten.

Aus einem ähnlichen Blickwinkel äußert sich Antonio M. A. Pedro, Direktor der Wirt­schafts­kommission für Afrika der Vereinten Nationen (UNECA), in einem Interview mit One Earth zu Herausforderungen im Roh­stoffsektor und für nachhaltige Entwicklung. Dabei spricht er von der Vereinbarkeit von Zielen der EU als Rohstoffimporteur mit den Zielen afrikanischer Länder als Exportstaaten. Während die EU versuche, sich einen Zugang zu kritischen Rohstoffen zu sichern, um ihre Klimaschutzmaßnahmen umzusetzen, liefen die Pläne der Afri­kanischen Union (AU) dem eher entgegen. Mit ihrer Africa Mining Vision strebe sie mehr lokale Verarbeitung, Wertschöpfung und ressourcengeleitete Industrialisierung an. Dies könne Einschränkungen der Exporte von Rohstoffen zur Folge haben, die wieder­um essentiell für eine erfolgreiche Umset­zung der EU-Strategie seien. Wie sich Afrika zu dieser Strategie positioniere und welche Rolle Vertreter und Vertreterinnen des Kon­tinents bei Verhandlungen spielen könn­ten, gelte es zu klären.

Heimische Rohstoffquellen und Verarbeitung

In einem Aufsatz, erschienen in der Zeit­schrift Resources, betonen Ewa Lewicka, Katarzyna Guzik und Krzysztof Galos, wie wichtig die Rohstoffproduktion aus lokalen Vorkommen für die künftigen Bedürfnisse der EU-Industrie sei. Elf der dreißig kritischen Rohstoffe gebe es auch in der EU, darunter etwa Lithium, natürliches Graphit oder Sel­tene Erden. Doch würden diese Vorkom­men nicht für den EU-Bedarf ausreichen. Um die Abhängigkeit von Drittländern zu verringern, seien die Nutzung von Sekundär­rohstoffen und Recycling vielversprechend, nicht allein mit Blick auf die Versorgungssicherheit, sondern auch aus ökologischen und sozialen Gründen. Insofern wird unter heimischer Versorgung hier nicht nur Berg­bau innerhalb der EU und in europäischen Drittländern verstanden, son­dern auch die Wiederverwertung bereits extra­hierter Mate­rialien. Daran anknüpfend lasse sich die gesamte Wertschöpfungskette in Euro­pa ausbauen. Würden Primär- und Sekundärrohstoffe lokal gewonnen, müsse auch die Weiterverarbeitung lokal statt­finden. An­sonsten würde nur eine andere Form der Ab­hängigkeit entstehen und der größte Teil der Wertschöpfung außerhalb der EU erfolgen.

Dem Ruf nach heimischem Abbau schließt sich auch Frank Umbach in einem Blog-Beitrag an. Auch wenn Recycling und Diver­sifizierung von Lieferketten wichtige Bei­träge zur strategischen Autonomie der EU leisten würden, seien heimischer Abbau und Verarbeitung in Europa (nicht nur in der EU) unumgänglich. Als vielversprechen­des Beispiel nennt er das »Bjerkreim Explo­ration Project« in Norwegen, wo es große Vorkommen an Vanadium, Titan und Phos­phat gibt – sie alle stehen auf der EU-Liste kritischer Rohstoffe. Mittlerweile unterstütze die EU bisher oft wenig rentable Projekte für die Nutzung von Minen und den Ausbau von Rohstofflieferketten in Europa finanziell in bis dahin nicht dagewesenem Ausmaß.

Außerdem lasse sich der Abbau in Europa umweltfreundlicher gestalten als in ande­ren Weltregionen. Jedoch würden sich be­reits jetzt Interessenkonflikte heraus­kristal­lisieren, welche die Entwicklung europäischer Abbaukapazitäten bremsen könnten. So zeichneten sich zum Beispiel Konflikte zwischen dem Interesse an Ver­sorgungs­sicherheit und dem am Schutz der Umwelt und lokaler Gemeinden ab, die unter mög­lichen negativen Konsequenzen eines Roh­stoffabbaus zu leiden hätten. In Spanien und Serbien kam es etwa 2021 zu mehreren Protesten, die sich gegen den geplanten Abbau großer Lithiumvorkommen rich­teten. Es sei wichtig, Prioritäten zu klären und den Spagat zwischen lokalem Naturschutz und Klimaschutz auf globaler Ebene zu schaffen. Könne die EU ihre Versorgung mit kritischen Rohstoffen nicht gewährleisten, wäre die Energiewende gefährdet und somit ein wichtiger Beitrag der EU zum glo­balen Klimaschutz.

Deutschland als großer Rohstoffimporteur

Deutschland ist unter allen Ländern welt­weit einer der größten Verbraucher meh­rerer Industriemetalle, beispielsweise Kupfer und Nickel. Damit einhergehend besteht von deutscher Seite großes Interesse an einem gesicherten Zugang zu Rohstoffen. Wie die Pläne der deutschen Bundes­regierung zur Rohstoffsicherung im Kontext gemeinsamen Handelns in der EU einzuordnen sind, besprechen Jakob Kullik und Marc Schmid in einem Beitrag zur Zeit­schrift SIRIUS. Dabei vergleichen sie die deutsche Rohstoffstrategie von 2010 mit jener von 2020. Beide sind unter der Schirmherrschaft des damaligen Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi, heute BMWK) entstanden. Der ersten Strategie attestieren die Autoren wenig Erfolg, die Rohstoffabhängigkeit bei (kritischen) Metal­len sei noch immer sehr groß. Die zweite Strategie biete wenig Neues. Gerade mit Blick auf die EU-Pläne bleibe weiterhin un­klar, wie sich eine nationale deutsche Stra­tegie zu einer gemeinschaftlichen euro­päischen Herangehensweise verhalte.

Kullik und Schmid äußern sogar Zweifel, ob eine deutsche Strategie überhaupt nötig sei. Zwar heben sie lobend hervor, dass Deutschland das breitgefächerte Spektrum an Herausforderungen erkenne, das von Versorgungssicherheit über Nachhaltigkeit und Umweltschutz bis hin zu menschenrechtlicher Verantwortung von Unternehmen in einer Lieferkette reiche. Doch stehe außer Frage, dass sich das Gros der Auf­gaben nur gesamteuropäisch lösen lasse. Deutschland laufe Gefahr, sich mit ambitio­nierten Zielen zu überfordern und Parallel­diskussionen zur EU-Ebene zu führen. Das könne sich negativ auf eine klare Aufgabenverteilung auswirken. Damit stehe es sich selbst und der EU im Weg, Vorhaben wie den European Green Deal umzusetzen.