Das Europäische Parlament und die Corona-Pandemie

Gesetzgebung im Eiltempo

In der Folge war die gesetzgeberische Tätig­keit des Parlaments spürbar limitiert. Der überwiegende Teil der EU-Gesetzgebung wird mittlerweile in erster Lesung verabschiedet, nachdem sich Parlament, Rat und Kommission im sogenannten Trilog auf eine gemeinsame Position geeinigt haben. Dieses Verfahren macht die EU-Gesetz­gebung effizienter, steht aber auch in der Kritik, weil die Triloge nicht öffentlich sind. Dennoch ist der Anteil an EU-Gesetz­gebung, die nach diesem Prozedere verabschiedet wird, in den letzten Legislaturperioden kon­tinuierlich gestiegen. 2019 wurden erstmals sämtliche Mitentscheidungsverfahren (näm­lich 203) in erster Lesung abgeschlossen (eigene Erhebung).

Gleichzeitig war das Trilogverfahren in der Corona-Pandemie vor zusätzliche Her­ausforderungen gestellt, denn Triloge setzen sich aus relativ vielen Teilnehmern aus drei unterschiedlichen Institutionen zusammen. Aber während das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission jeweils zügig interne Kommunikationswege aufgebaut haben, um zumindest in begrenz­tem Maß Sitzungen sicher per Videokonferenz abzu­halten, fehlten die technische Infrastruktur für oder die politische Einigung auf ein gemeinsames Videoformat (oder beides). Zwischen Februar und der parlamentarischen Sommerpause 2020 fanden daher keine Trilogverhandlungen statt. Insgesamt fasste das EP im ersten Halb­jahr 2020 nur 18 Beschlüsse in Mit­entschei­dungs­dossiers und damit nur einen Bruch­teil der 197 im selben Zeitraum des Jahres 2019. Allerdings werden vor den Europawahlen traditionell relativ viele Gesetzgebungs­initiativen ab­geschlossen. Gesetzgebe­risch tätig werden kann das EP mangels eigenen Initiativrechts zudem nur, wenn die Kom­mission ihr Vor­schlagsrecht nutzt.

Diese Beschlüsse zeigten, dass das EP durchaus zu Dringlichkeitsverfahren in der Gesetzgebung fähig ist. So wurde im April 2020 ein Verfahren zur Änderung des EU-Haushalts initiiert, um Finanzmittel für den Katastrophenschutz und besonders betroffe­ne Mitgliedstaaten freizustellen. Dabei ver­gingen weniger als drei Wochen vom Vor­schlag der Kommission bis zur Zustimmung in Parlament und Rat; das eigentliche parla­mentarische Ver­fahren nahm nur drei Tage in Anspruch. Von März bis Juli 2020 schloss das EP 19 Gesetz­gebungs­verfahren ab, und zwar im Durch­schnitt binnen 23,3 Tagen.

Die wenigen gesetzgeberischen Beschlüsse, welche das EP im ersten Halbjahr 2020 unter dem Eindruck der Corona-Pandemie gefasst hat, können indes größtenteils als »Vollzugsbeschlüsse« kategorisiert werden. Das bedeutet, dass das EP eine Gesetzgebung absegnet, die vorab von der Kommission und teilweise von nationalen Regierungen im Rat auf den Weg gebracht wurde. Hier­zu gehörten etwa Maßnahmen zur Mobili­sierung von Investi­tionen in die Gesundheitssysteme der Mit­gliedstaaten, die Auf­stockung des zivilen Katastrophenschutz­mechanismus der EU oder Ausnahmen zur Unterstützung des Agrar- und Fischerei­sektors. Angesichts der Krisensituation gab es zudem sehr hohe Zustimmung: Durchschnittlich 90,8 Prozent der Abgeordneten votierten jeweils für die Vorschläge der Kom­mission (eigene Er­hebung). Bemerkenswert ist, dass das EP so schnell und einheitlich handelte, obwohl es seit den Europawahlen 2019 fragmentier­ter ist als zuvor.

Kontrolle der Kommission

Parlamentarische Arbeit findet nicht nur in Form von Gesetzgebungs- und Haushalts­beschlüssen statt, sondern gerade in Krisen­zeiten durch die Kontrolle der Exekutive. Auch hier wirken sich die geteilten Legiti­mationsketten der EU aus: So­lange die zentralen politischen Entscheidungen auf europäischer Ebene im Euro­päischen Rat getroffen werden, muss die parlamentarische Kontrolle maßgeblich durch die natio­nalen Parlamente erfolgen. Nach jedem Europäischen Rat berichtet dessen ständiger Präsident Charles Michel zwar vor dem EP-Plenum, ist ihm gegenüber aber nicht verantwortlich.

Die Kommission allerdings ist dem EP gegenüber direkt verantwortlich. Seit die Ausschusssitzungen – größtenteils per Video – wieder stattfinden, hat das Parla­ment auch seine Anhörungen in vollem Umfang abgehalten. Gemäß dem wissenschaftlichen Dienst des EP hat dieses von März bis Juli 2020 in seinen Ausschüssen 113 Anhörungen mit Bezug zum Umgang mit der Coronavirus-Pandemie in der EU veranstaltet, 75 davon unter Beteiligung der Kommission. In An­hörungen zu diesem Thema befragt wurden außerdem Vertreter mehrerer EU-Agentu­ren – etwa von Euro­pol, der EU-Arzneimittel­agentur (EMA), des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und anderer –, ebenso die EZB-Präsidentin Lagarde, der damalige Eurogruppen-Präsi­dent Centeno und, wie tradi­tionell zum Auftakt jeder Ratspräsidentschaft die jewei­lige Regierungschefin, in diesem Fall Bun­deskanzlerin Angela Merkel. Dabei haben die Abgeordneten in fast allen Aus­schüssen die Kommission zum Umgang der EU mit den Herausforderungen der Pan­demie be­fragt. Auch der Nachfolger oder die Nach­folgerin des Ende August 2020 zurückgetretenen Handelskommissars Phil Hogan wird sich vor Ernennung einer An­hörung im EP stellen müssen.

Weiterhin begrenzt ist die Kommuni­kationsfunktion des Europäischen Parla­ments. Weder in der Euro- noch der Flücht­lingskrise war das EP Arena der zentralen europapolitischen Debatten. Das ist trotz seiner Anhörungstätigkeiten auch weit­gehend so geblieben. Zu den bedeutenden Ausnahmen zählt etwa die öffentliche Ent­schuldigung an Italien, die Kommissionspräsidentin von der Leyen im April 2020 wegen Versäumnissen in der Corona-Pan­demie abgab.

Ungewöhnlich stark genutzt während der Corona-Pandemie haben die EP-Abge­ord­neten das Mittel der parlamentarischen Anfrage an die EU-Kommission. Seit Beginn des Jahres haben sie insgesamt 535 Anfragen mit Bezug zu der Pandemie gestellt (Stand: 14. September 2020). Das sind mehr als alle Anfragen aus dem EP zum Thema Brexit in den letzten fünf Jahren, und etwa halb so viele wie zum Themenkomplex Migration seit 2014 (eigene Erhebung). Gleichzeitig ist bemerkenswert, dass der Großteil der An­fragen aus jenen Fraktionen kam, welche die Kommission stützen (EVP, S&D, Renew Europe), und nicht wie sonst üblich aus EU-skeptischen oder oppositionellen Fraktionen. Dies unterstreicht, wie groß der Infor­mationsbedarf der Abgeordneten im Hin­blick auf die Auswirkungen der Pandemie und die Reaktionen der EU darauf ist.

Die erste wirtschaftliche Reaktion – Kohäsionsmittel, SURE, ESM

Eine frühe wirtschaftliche Antwort der EU auf die Pandemie war die Mobilisierung vorhandener EU-Mittel, welche die Mitglied­staaten gemäß Beschluss von April 2020 flexibler und zum Teil ohne Kofinanzierung einsetzen können (die »Investitionsinitiative zur Bewältigung der Corona-Krise«). Kraft seiner Haushalts­kompetenzen war hier das EP formell voll beteiligt und nahm den Vor­schlag der Kom­mission im Dringlichkeitsverfahren per Fernabstimmung an. Die Ein­bindung des EP war erforderlich, weil es sich um vorhan­dene EU-Mittel handelte. Diese Rechtsgrundlage hatte aber auch Nach­teile, etwa dass der Schlüssel für die Ver­teilung der Mittel zwischen den Mitgliedstaaten nicht geändert werden konnte. Davon profitierten mittel- und osteuropäische Staaten besonders stark, obwohl sie (zu dieser Zeit) noch eher wenig vom Coronavirus betroffen waren.

Anders sah die Parlamentsbeteiligung bei der Einführung innovativer wirtschaftlicher Instrumente aus. Ein Beispiel hierfür ist die EU-Unterstützung für Kurzarbeitergeld in besonders betroffenen Mitgliedstaaten (SURE). Insgesamt 100 Milliarden Euro an Krediten sollen den verschiedenen Kurz­arbeitergeld-Programmen zugute kommen, welche die meisten EU-Mitgliedstaaten nutzen, um die wirtschaftlichen Folgen der Lockdowns zu mildern. Eine solche weit­reichende Unter­stützung für nationale Sozialsysteme wäre vor der Corona-Pan­de­mie hoch umstritten gewesen, doch unter ihrem Eindruck wurde SURE im April und Mai 2020 binnen weni­ger Wochen ver­abschiedet. Das Europäische Parlament aber war an dieser Entscheidung nicht beteiligt. Ähnlich wie bereits der EFSM in der Euro­krise nutzte die EU-Kommission die Flexibi­lität von Art. 122 (2) AEUV aus. Eine Mit­wirkung des EP ist hier nicht vorgesehen. Es wurde ledig­lich über den Beschluss infor­miert. Die Kredite werden ebenfalls auf­grund eines Durchführungsbeschlusses des Rates auf Vorschlag der Kommission aus­gezahlt. Auch hier ist das EP nicht involviert.

Parallel zum SURE-Programm vereinbarte die Eurogruppe nach schwierigen Ver­handlungen im April 2020, einen umfangreichen Instrumentenkasten zu schaffen. Mit ihm sollen Euro-Mitgliedstaaten dabei unterstützt wer­den, die wirtschaftlichen Folgen der Pan­demie zu bewältigen. Hierzu gehört die (bis­her ungenutzte) Möglichkeit, zu deutlich günstigeren Konditionen Kredi­te beim ESM aufzunehmen. Auch in diesem Zusammenhang blieb das Europä­ische Par­lament außen vor. Der ESM ist ein völker­recht­licher Vertrag außerhalb der EU-Insti­tutio­nen. Seine Entscheidungen werden vom EP nicht kontrolliert. Die Maßnahmen der EZB einschließlich des Pandemie-Notfallkaufprogramms (PEPP) unterliegen nicht der direkten Kontrolle des Europäischen Parla­ments.

Keine Rolle des EP beim Gipfelstreit

Das Herzstück der wirtschaftlichen Reaktio­nen auf die mittelfristigen ökonomischen Verwerfungen infolge der Pandemie soll aber mit dem nächsten MFR (2021–2027) und dem EU-Wiederaufbaufonds geschaffen werden. Gemäß der politischen Einigung des Euro­päischen Rats von Juli 2020 soll der MFR mit 1,8 Billionen Euro weit umfangreicher ausfallen als noch vor der Pan­demie geplant, inklusive eines Wieder­aufbau­fonds in Höhe von 750 Milliarden Euro. Mehr als die Hälfte davon, nämlich 390 Milliarden Euro, soll als Zuschüsse an die Mitgliedstaaten gegeben werden, der Rest als Kredite.

Für diesen Fonds soll die EU zudem in großem Stil eigene Schulden auf­nehmen können und neue Eigenmittel schaffen. Ob­gleich zeit­lich begrenzt, bedeutet die Kombi­nation aus diesen drei Komponenten für die Union einen Integrationsschritt, der vor der Pan­demie kaum denkbar gewesen wäre.

Formell hätte das Europäische Parlament bei den Verhandlungen zum MFR eine wichtige Rolle spielen sollen. Seit dem Lissabonner Vertrag bedarf nämlich nicht nur der jährliche Haushalt, sondern auch der Mehrjährige Finanzrahmen einer Zu­stimmung der Abgeordneten. Während des langen Vorlaufs der MFR-Verhandlungen hat sich das Parlament daher mit mehreren Resolutionen eingebracht. Darin haben die Parlamentarier vor allem ein höheres EU-Budget mit mehr Investitionsausgaben auf europäischer Ebene, neue Eigenmittel sowie einen robusten Rechtsstaatlichkeitsmechanismus gefordert.

An den eigentlichen politischen Verhandlungen von Mai bis Juli 2020 aber war das Parlament nur sehr begrenzt beteiligt. Deutschland und Frankreich, in enger Ab­stimmung mit Kommissionspräsidentin von der Leyen, starteten die politische Initiative, durch einen Wiederaufbaufonds mit Zu­schüssen die wachsenden Divergenzen in der EU zu bekämpfen. Die EU-Kommission schlug den umgebauten MFR vor. Im Euro­päischen Rat schließlich spielte sich die politische Auseinandersetzung über das Ver­hältnis zwischen Zu­schüssen und Kredi­ten sowie über die Eck­pfeiler des MFR ab. Beim entscheidenden Gipfel im Juli 2020, auf dem die Staats- und Regierungschefs und Kommissionspräsidentin von der Leyen fünf Tage und Nächte lang um diese Eck­pfeiler gerungen haben, war der EP-Präsi­dent nur zum Auftakt zu einem kurzen formellen Austausch geladen. Die wichtig­sten Konflikt- und Verhandlungslinien ver­liefen zwischen den Mitglied­staaten, und den politischen Beschluss fassten schließlich die Staats- und Regierungschefs.

Dieser Verhandlungsmodus spiegelt sich auch im Ergebnis wider. Zwar finden sich einige der Kernforderungen aus den EP-Resolutionen im tiefgreifend umgebauten MFR wieder, besonders das aufgestockte Volumen und die Aussicht auf neue Eigen­mittel. Dennoch erreichten die Staats- und Regierungschefs die Einigung auf Kosten des gesamteuropäischen Interesses. Gekürzt wurde in den Verhandlungen hauptsächlich in europaweiten Programmen (etwa im EU-Verteidigungsfonds sowie bei der For­schungsförderung, EU4Health und Erasmus), wäh­rend die Finanztransfers an die Mitglied­staaten und die nationalen Rabatte erhalten blieben. Außerdem bleibt die Aussicht auf neue EU-Eigenmittel äußerst vage, ebenso wie der Rechtsstaatsmechanismus.

Im Gegensatz zu den vorherigen Beispielen jedoch ist der MFR-Prozess noch nicht abgeschlossen. Die Staats- und Regierungschefs können im Europäischen Rat zwar den politischen Rahmen untereinander aus­handeln, aber die notwendige formelle Um­setzung erfordert eine Einigung mit dem Europäischen Parlament. Hierzu gehört sowohl der formelle MFR-Beschluss als auch die für den Wiederaufbaufonds nötige Re­form des EU-Eigenmittelbeschlusses. Dieses Mitentscheidungsrecht gibt dem Parlament den Hebel, im Herbst 2020 noch eigene Prioritäten für den Wiederaufbau­fonds und den MFR durchzusetzen.

Die EU braucht auch in Krisen eine Beteiligung des EP

Die tiefgreifenden Maßnahmen, welche zur Eindämmung und Bekämpfung der wirt­schaftlichen Folgen der Coronavirus-Pandemie in der EU auf den Weg gebracht wurden, bedürfen auch auf europäischer Ebene einer stärkeren parlamentarischen Legitimation. Kurzfristig ist der Mehr­jährige Finanzrahmen mit dem Wieder­aufbau­fonds die entscheidende Bewährungsprobe für die Rolle des EP im institutionellen Gleichgewicht der EU.

Das formelle Zustimmungsrecht des EP steht der praktischen Vorentscheidung durch den Europäischen Rat gegenüber, in dem die nationalen Regierungen einen Kompromiss rund um die individualstaat­lichen Partikularinteressen gestrickt haben. Sie haben dabei auch und gerade in Berei­chen den Rotstift angesetzt, auf die das EP im gesamteuropäischen Interesse besonderen Wert legt. Es obliegt nun der deut­schen Ratspräsidentschaft, zwischen EP und Rat einen Kompromiss auszuhandeln, damit der MFR und vor allem die Finanzmittel des Wiederaufbaufonds pünktlich zur Ver­fü­gung stehen. Die mehrheitsbildenden Fraktionen (EVP, S&D, Renew Europe und Grüne/EFA) haben öffentlich erklärt, dem MFR nur zuzustimmen, wenn in puncto Rechtsstaatlichkeit und gesamteuropäische Programme nachgebessert wird. Wichtig wird es für die Abgeordneten auch sein, eine parlamentarische Kontrolle bei der Implementierung des Wiederaufbaufonds und den damit verbundenen nationalen Programmen zu schaffen. Der MFR-Beschluss ist zudem der Moment, in dem das Parla­ment Kommission und Mitgliedstaaten im Rat auf konkrete Details und einen festen Zeitplan für die anvisierten neuen Eigen­mittel verpflichten könnte.

Dabei stehen die Abgeordneten vor einem Dilem­ma: Nach der politischen Eini­gung im Europäischen Rat müsste das EP es in Kauf nehmen, für Verzögerungen im MFR und bei den Auszahlungen des Wieder­aufbau­fonds verantwortlich gemacht zu werden. Akzeptiert das EP hingegen die Vorentscheidung des Europäischen Rats, würden sich die Abgeordneten unglaubwürdig machen und ihre Mitbestimmungsrechte leichtfertig aufgeben.

Mittel- bis langfristig sollte die EU in der anstehenden »Konferenz zur Zukunft Euro­pas« auch thematisieren, wie die europäische Krisenpolitik besser parlamentarisch legitimiert werden kann. Nach einem ganzen Krisenjahrzehnt reicht es nicht mehr aus, auf Sonder- oder Notsituationen zu verweisen, wenn der Krisenmodus zum Normalzustand geworden ist. Zwei Mittel, die allerdings Vertragsänderungen voraus­setzen, könnten die Beteiligung des Parla­ments in Zukunft auch in Krisenzeiten weiter stärken. Zum einen sollte das Euro­päische Parlament ein Initiativrecht erhal­ten, welches das bisherige Vorschlagsmono­pol der Europäischen Kommission ergänzt. Auf diese Weise könnte das EP innerhalb, aber gewiss auch außerhalb von Krisen­zeiten im gesamteuropäischen Inter­esse handeln und mit eigenen Initiativen gesetz­geberische Reak­tionen der EU auf zentrale Herausforderungen vorschlagen.

Zum anderen sollten die Kriseninstrumente der EU um eine Beteili­gung des Europäischen Parlaments ergänzt werden. Solange in erster Linie nationale Ressourcen und Zuständigkeiten betroffen sind – wie beim ESM –, obliegt die parla­mentarische Kontrolle den nationalen Parlamenten. Werden aber EU-Instrumente genutzt, etwa das Kurzarbeitergeld SURE oder der EFSM, die beide über Art. 122 (2) AEUV geschaffen wurden, sollte das EP im Zuge der nächsten Vertragsänderung ein Zustimmungsrecht bekommen.

Krisen, in denen rasche Entscheidungen zu treffen sind, werden auf nationaler wie auf europäischer Ebene immer Stun­den der Exekutiven sein. Trotz oder gerade wegen der Dauerkrisen, welche die EU in den letz­ten Jahren durchlaufen hat, braucht die Union auch für ihre flexib­len Krisen­instru­mente eine parlamentarische Kontroll­instanz in Gestalt des EP. Dieses hat zudem während der Corona-Pandemie bewiesen, dass es selbst unter schwierigen Bedingungen schnell mitentscheiden kann.