Covid‑19 am Horn von Afrika

Legitimität, Führung und Akzeptanz

Kapazitäten des Staates wie etwa die Leis­tungsfähigkeit der Verwaltung und das Ver­mögen, kritische Infrastruktur aufrecht­zuerhalten, werden entscheidend sein für den Umgang mit dem Virus und den wirt­schaft­lichen und sozialen Konsequenzen der Pandemie.

Die sudanesische Führung kann sich in den urbanen Zentren auf die Bindungskraft der erfolgreichen gemeinsamen Revolution gegen das Baschir-Regime stützen. Dadurch hat sie einen Vorteil gegenüber jenen Län­dern, in denen ethnische, soziale oder reli­giöse Diskrepanzen die Gesellschaft spalten. Noch hält die Balance zwischen zivilen und militärischen Kräften in der Regierung, die zu gemeinsamem Handeln zwingt. Wenn die Regierung Koordinierungsaufgaben übernimmt und sich um die Versorgung der Bevölkerung kümmert, trägt das zur Stabilisierung des Landes bei.

Gelingt es dem äthiopischen Premier­minister Abiy, die Bevölkerung durch gutes Krisenmanagement zu einen, könnte sein Medemer-Projekt (Amharisch für Synergie, Zusammenkommen) eine gesellschaftliche Stabilisierung auch in Zeiten ökonomischer Probleme bewirken. In Äthiopien wurden die Parlamentswahlen, die ursprünglich für Mai 2020 und dann für August 2020 vor­gesehen waren, wegen Covid‑19 auf un­bestimmte Zeit verschoben. Was vor weni­gen Wochen noch Kritik und heftige Reak­tionen der Opposition hervorgerufen hätte, wird nun fast einhellig unterstützt.

Sollte es der Premier schaffen, Äthiopien relativ stabil durch die Krise zu navigieren, wird das seiner Parteienkoalition mit gro­ßer Wahrscheinlichkeit den Sieg bei den kom­menden Wahlen sichern. Hier liegt eine Chance, die allerdings schnell wieder vertan werden kann, etwa durch repressive Politik, wie im Falle der Blockade von Inter­net und Telekommunikation im Bundes­staat Oromia. Um die Legitimität seiner Re­gierung zu bewahren, bedarf es transparen­ter Kommunikation und der Einbindung sowohl der Opposition wie der Bundes­staaten. Kann Premier Abiy Ahmed die Bevölkerung aber nicht von den Einschränkungen überzeugen und vermag er die lokale Ebene nicht in die Bekämpfung des Virus einzubinden, könnte Corona zu einem Katalysator wachsender Konflikte werden, die an den Bruchlinien von Ethnie und Religion aufbrechen würden.

Die Regierung Somalias stellt Covid‑19 vor existentielle Herausforderungen. Schon vor der Pandemie war die Zustimmung für die Regierung von Präsident Mohamed Abdullahi Famajo nicht überwältigend. Das Land hat nahezu keine funktionierende kri­tische Infrastruktur, ein Drittel der Bevöl­kerung ist von Nahrungsmittellieferungen abhängig, außerdem herrscht ein offener Konflikt mit al‑Shabaab. Dazu kommt ein Lockdown, der für die Truppen der Mission der Afrika­nischen Union (AMISOM) gilt. Abgesehen von Streitigkeiten zwischen der Zentral­regierung und den Bundesstaaten er­schwert ein repressiver Umgang mit Medien und Journalisten die Vertrauensbildung.

Erst am 22. Februar 2020, ganz zu Beginn der Pandemie, wurde die neue Regie­rung im Südsudan vereidigt. Seitdem das Land 2011 die Unabhängigkeit vom Sudan erlangte, regieren die beiden Kontrahenten Präsident Salva Kiir und Vizepräsident Riek Machar. Zweimal scheiterte das Regierungs­bündnis an Rivalitäten der beiden Lager. Die Folge waren blutige Bürgerkriege, die den Südsudan in extremer Armut, ethni­scher Zerklüftung und ohne kritische Infra­struktur für Gesundheit, Bildung und Ver­kehr zurückgelassen haben.

Gesundheitsversorgung

In allen Ländern am Horn von Afrika herrscht ein gravierender Mangel an medi­zinischer Versorgung und Ausstattung.

Mit 557 Beatmungsgeräten und über 570 Intensivbetten steht Äthiopien weit vor allen anderen Ländern der Region. Der Sudan hat 80 Beatmungsgeräte und 200 Intensivbetten, davon befinden sich aber nur 40 in öffentlichen Krankenhäusern. So­malia verfügt über 25 Intensivbetten, aber kein einziges Beatmungsgerät, der Südsudan über 24 Betten und 4 Beatmungsgeräte.

Obgleich Äthiopien in den vergangenen Jahren mehr in Gesundheit und Bildung investiert hat, kommen hier nur 0,1 Ärzte auf 1 000 Einwohner, in Somalia sind es lediglich 0,023.

Eritreas Gesundheitsversorgung ist auf ähnlichem Stand wie jene Äthiopiens. Allerdings bleibt das Land auch während der Corona-Krise bei seiner isolationis­tischen Position. Nicht einmal die Flugzeuge mit Hilfslieferungen des chinesischen Mil­liar­därs Jack Ma, die über Äthiopien am Horn von Afrika verteilt werden sollten, er­hielten eine Landegenehmigung in Eritrea.

Im Sudan und Südsudan ist die Diskrepanz zwischen den offiziellen Ausgaben für den Gesundheitssektor und der faktischen Mangelsituation der Versorgung am ekla­tantesten. Laut Weltgesundheitsorganisa­tion liegt das Budget im Sudan mit 6,34% nicht sehr weit unter dem Durchschnitt der Mitgliedstaaten der Organisation für Sicher­heit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), im Südsudan werden sogar 9,76% des Brutto­inlandsprodukts für das Gesundheitswesen veranschlagt. Tatsächlich ist es aber so, dass im Sudan auf 1 000 Einwohner 0,43 Ärzte kommen, im Südsudan sind es 0,15. Im Vergleich dazu liegt die Ärztedichte in Mit­gliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bei durchschnittlich 2,89 pro 1 000 Ein­wohner. Die Vermutung, dass gerade das Gesundheitswesen enorm anfällig für Kor­ruption ist, scheint sich hier zu bestätigen.

Auch das Gefälle zwischen der zahlenmäßig kleinen Elite und dem Gros der Bevölkerung zeigt sich deutlich in der Gesundheitsversorgung. Die Elite ließ sich vorrangig im Ausland behandeln, in den heimischen Gesundheitssektor wurde kaum investiert. Die mit Covid-19 verbundenen Reisebeschränkungen und die weltweite Überlastung der Gesundheitssysteme erschweren derzeit den Weg ins Ausland. Darum ist die Notwendigkeit augenfälliger, im eigenen Land zu investieren.

Gerade für Transitionsregierungen stellt dieser Zustand aber auch eine Chance dar, die Korruption im Gesundheitswesen zu bekämpfen. Strategische Investitionen in die Sozialsysteme, die von der Bevölkerung unterstützt und lokal kontrolliert würden, könnten jetzt wichtige Weichen für die Zukunft stellen.

Zeigen sich die Regierungen aber nicht bereit, Verantwortung für die Gesundheits­versorgung der Bevölkerung zu überneh­men, kann dies Folgen haben: So können Stationen abgelehnt oder attackiert werden, in denen Covid-19-Patienten behandelt wer­den. Wie schon bei Ebola bestünde auch die Gefahr, dass Corona-Teststationen an­gegriffen werden, da sie als Orte gelten, an denen das Virus verbreitet wird.

Erschwerend wirken Faktoren, die alte, koloniale Muster bedienen: die mangelnde Solidarität Europas, die rassistische Behand­lung von Afrikanern in China und verstö­rende Aussagen französischer Ärzte über Afrika als Versuchslabor, das für Covid-Impf­stoffe besonders gut geeignet sei. Auch die anonymen rassistischen Internetbeschimp­fungen und die verbalen Angriffe Donald Trumps gegen Tedros Ghebreyesus, den ehemaligen Außenminister Äthiopiens und heutigen Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation, werden auf dem Konti­nent als Herabwürdigung verstanden. Frem­denfeindliche Reaktionen bekommen in Afrika Chinesen, Europäer und Mitarbeiter humanitärer Organisationen zu spüren, die für das Einschleppen des Virus verantwortlich gemacht werden. Das wiederum be­einträchtigt die Versorgung. Es kann sogar sein, dass humanitäre Hilfe durch inter­nationale Organisationen abgelehnt wird, als Folge der geschilderten Verhaltens­weisen und aus weiteren Gründen: Verbrei­tung von Verschwörungstheorien, Repression gegen Journalisten, geringes Vertrauen in die staatlichen Medien, intransparente Kommunikation der Behörden und repres­sive Durchsetzung von Ausgangssperren.

Nahrungsmittelsicherheit

Das Horn von Afrika wird immer wieder von schweren Dürren, Überschwemmungen und Hungerkatastrophen heimgesucht; der­zeit wütet eine Heuschreckenplage, wegen krie­gerischer Konflikte können Felder nicht bestellt werden. Große Teile der Bevölkerung sind auf Nahrungsmittelhilfen ange­wiesen. Äthiopien und Sudan verfügen über Getreidereserven, deren Umfang aller­dings nicht ausreicht, um die betroffene Bevölkerung längere Zeit zu ernähren. Noch sind in beiden Ländern weniger als zehn Prozent der Bevölkerung von huma­nitärer Hilfe abhängig. In Somalia dagegen sind ein Drittel und im Südsudan sechzig Prozent der Bevölkerung auf externe Hilfe angewiesen. Es ist anzunehmen, dass Preise für Lebensmittel steigen werden, logistische Zen­tren, Häfen und Transport durch Covid‑19‑Einschränkungen beeinträchtigt sein werden. In der Folge ist mit Engpässen oder Ausfällen von Hilfslieferungen zu rechnen.

Hier ist die Koordinierung der VN-Orga­nisationen gefragt. Für die Länder in der Region gilt es, Versorgungsinfrastruktur aufzubauen und Vorräte anzulegen.

Wirtschaft

Ausgangssperren und Grenzschließungen werden zur Folge haben, dass die ohnehin schon schwachen Ökonomien weitere enorme Schwierigkeiten bekommen und in Rezessionen abrutschen werden.

Obwohl ein Großteil der Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig ist, wird durch­schnittlich die Hälfte des Bruttosozial­produkts in den Städten erwirtschaftet. Sollten die Nahrungsmittelpreise im Zuge von Knappheit ansteigen, wird dies zu­nächst vor allem die urbane Bevölkerung treffen, der wegen der Ausgangssperren schon jetzt überlebensnotwendige Ein­nahmen fehlen.

Auch der regionale Warenhandel, ob­schon er gering ist, wird durch Covid-Maß­nah­men eingeschränkt. Nach der Grenz­schließung Somalias ist der Handel mit der Alltagsdroge Qat eingebrochen, die Betrei­ber der Anbaugebiete in Kenia und Äthio­pien sind ohne Einkünfte.

Weltweit wird die Wirtschaft schrumpfen. Der Rückgang des Ölpreises könnte positive Effekte haben, indem etwa der Ben­zinpreis sinkt. Da aber große Kreditgeber in den Golfstaaten angesiedelt sind, wird sich deren Wirtschaftseinbruch negativ auch auf das Horn von Afrika auswirken.

Viele Menschen am Horn werden mit Überweisungen von Familienangehörigen sozial abgesichert, die im Ausland arbeiten. Weil die Arbeitslosigkeit weltweit steigt, können soziale Sicherungen, Kranken­versorgung, Schulgelder und Nahrungs­sicherungen nicht mehr durch solche Geld­mittel aus dem Ausland finanziert werden. Besonders relevant für Arbeitsmigrantinnen und ‑migranten aus der Region werden die Golfstaaten sein. Nach der Finanzkrise 2008 und dem Vorhaben »Saudi Vision 2030«, das den Arbeitsmarkt in Saudi-Arabien mit Einheimischen versorgen soll, schickte Saudi-Arabien mehr als 300 000 Menschen nach Hause, die im Niedriglohnsektor gearbeitet haben. Auch jetzt sind wöchentlich Tausende gezwungen, aus den Golf­staaten ans Horn zurückzukehren.

Zunehmend stehen nun Regierungen in der Pflicht, die der sozialen Absicherung ihrer Bevölkerung bislang kaum Aufmerksamkeit geschenkt hatten.

Covid-19-Hilfspakete

Um die härtesten Einbrüche abzufedern, haben die EU, die internationalen Finanz­institutionen und die G20 Maßnahmen ergriffen. Die G20-Länder wollen für die am wenigsten entwickelten Länder Schuldenmoratorien erlassen, die ein Volumen von 20 Milliarden US-Dollar haben und ab Mai gelten sollen. Sie könnten für alle Länder am Horn gelten. Hingegen wurde keines dieser Länder im Zusammenhang mit dem Schuldenmoratorium des Internationalen Währungsfonds (IWF) namentlich genannt.

Von den 3,25 Milliarden Euro, die die EU afrikanischen Staaten für die Bewältigung der Covid-19-Krise zur Verfügung stellt, geht am Horn von Afrika der größte Teil in den Sudan (80 Millionen Euro), 10 Millionen Euro erhält Äthiopien, 27 Millionen Euro Somalia und 5 Millionen Euro der Süd­sudan. Äthiopien hat wiederum 76,5 Mil­lionen Euro von der Weltbank erhalten, der Südsudan 7 Millionen Euro. Somalia profi­tiert vor allem vom Entschuldungsprozess.

Für den Sudan gestaltet sich der Zugang zu den internationalen Finanzinstitutionen besonders schwierig. Wegen der Unterstüt­zung jihadistischer Gruppierungen, wie etwa al-Qaida, und der Beteiligung an An­schlägen gegen US-Botschaften in Nairobi und Daressalam wurde das Baschir-Regime 1993 von den USA auf die Liste jener Staa­ten gesetzt, die Terror unterstützen (State Sponsors of Terrorism, SST). Der Sudan verhandelt mit der US-Administration dar­über, von der Liste gestrichen zu werden. Da­durch würde ihm der Weg zur Entschuldung und zu dringend benötigten Finanz­unterstützungen wieder offenstehen. Doch die Verhandlungen erweisen sich als zäh und komplex. In der aktuell grassierenden Pandemie ist es deswegen umso wichtiger, zur Stabilisierung des Landes alternative Zugänge zu Unterstützung zu finden.

Konflikte

Das Horn von Afrika ist die konfliktreichste Region auf dem Kontinent. Zugleich ist sie Schauplatz der meisten und größten Frie­dens­missionen, sowohl der Vereinten Natio­nen als auch der Afrikanischen Union.

Bedenklich ist die Lage derzeit in sozial, ethnisch oder religiös fragmentierten Gesell­schaften. Verschwörungstheorien werden gegenwärtig in sozialen Medien verbreitet, das Virus wird als Anlass genutzt, um die Bereitschaft zu mobilisieren, Gewalt gegen­über der vermeintlich schuldigen Gruppe einzusetzen.

In Ländern mit bewaffneter Opposition sind seit Beginn der Corona-Krise zwei unterschiedliche Reaktionen zu beobachten. Im Sudan führen Teile der bewaffneten Opposition Friedens­verhandlungen mit der Übergangsregierung, eine politische Lösung ist mög­lich geworden. Hier folgen selbst jene Gruppierungen, die derzeit nicht in Verhandlungen einbezogen sind, dem Aufruf des VN-Generalsekretärs zur tem­porären Waffenruhe.

Ganz anders stellt sich das Kalkül jihadistischer Gruppierungen dar, etwa von al‑Shabaab. Durch vermehrte Angriffe auf Sicherheitsorgane führen sie die Schwäche der Regierung und der AU-Mission vor. Angehörige der al‑Shabaab trafen sich im März unbehelligt zu einer mehrtägigen Strategiekonferenz in Somalia. Humanitäre und medizinische Hilfe für die notleidende Bevölkerung in Gebieten, die von al‑Sha­baab kontrolliert werden, kann die Grup­pierung dabei als politisches Druckmittel nutzen.

Was die Akteure in den Ländern selbst tun sollten

Die Regierungen der Staaten am Horn von Afrika stehen vor der Frage, wie sie zwei Hauptziele bestmöglich erreichen sollen: Regimestabilität und Schutz der Bevöl­kerung. Wenn sie jetzt nur den eigenen Machterhalt im Auge haben und den Schutz der Bevölkerung vernachlässigen, könnte die Krise im Chaos enden. Durch Investitionen in das Gesundheitssystem und Kommunikation mit der Bevölkerung hin­gegen würden die verordneten Maßnahmen an Akzeptanz gewinnen und würde die Legi­timität der Regierung gestärkt. Die aktive Bekämpfung der Korruption, vor allem im Gesundheitssektor, kann als Chance begriffen werden, das notwendige Vertrauen der Bevölkerung zu erlangen. Insofern gilt es Anti-Korruptionsmaßnah­men zu ergreifen, transparent und gemein­sam mit der Bevölkerung Bedürfnisse ab­zuklären und Strukturen aufzubauen.

Für die Eindämmung von Corona braucht es Zusammenhalt. Fehlt dieser, etwa weil die Bevölkerung der Staatsmacht misstraut, wird das Virus schnell zur Muni­tion für jene, die für ihre Zwecke mobilisieren und die Fragmentierung vorantreiben wollen.

Der Ausbau sozialer Sicherungsnetze verhilft den Regierungen zu größerer Legi­timität und lässt das Vertrauen der Bevöl­kerung in die Regierungen wachsen. Letz­teres ist unabdingbar, damit eine Regierung Maßnahmen und Einschränkungen ver­ordnen und wirksam durchführen kann. Nur so ist es möglich, Gemeinschaften da­für zu mobilisieren, die Eingrenzung von Infektionen nachhaltig zu gewährleisten. Wie sich bei Ebola gezeigt hat, sind es die lokalen Verbände, die Dorf- und die Glau­bens­gemeinschaft, die Familien und Clans, die zur Eindämmung des Virus effektiv bei­tragen und soziale Unterstützung und Ver­sorgung leisten können. Umso wichtiger ist es, dass Vertreter von Glaubensgemeinschaf­ten, Dorfvorsteher, Frauen und Jugend­verbände sowie Nachbarschaftskomitees eingebunden und mit Mitteln ausgestattet werden. Auch wenn es wünschenswert wäre, Polizei und Militär in Logistik und Versorgung einzubinden, muss dies gut überlegt sein: Denn es ist jeweils zu prüfen, inwieweit die Sicherheitsbehörden bis da­hin als repressive Organe galten, die den Willen der autoritären Eliten durchsetzen, oder ob sie Vertrauen in der Bevölkerung genießen.

Deutschland und Europa

Für Deutschland und Europa stellen sich im Umgang mit Covid-19 am Horn von Afrika mehrere Herausforderungen, doch bieten sich auch Gelegenheiten.

Deutschland hat sich in den letzten Jah­ren als verlässlicher Partner der Transfor­mationsländer am Horn erwiesen. Darum sollte es nun auch vorangehen und inner­halb der EU die Rolle eines Koordinators der Hilfen nicht scheuen. Das gilt speziell mit Blick auf den Sudan, dessen Situation als Staat im Übergang fragil ist, dabei hat er eine enorme geostrategische Bedeutung. Die Ausrichtung einer Sudan-Konferenz, in der ein Paket mit Finanzmitteln aus Euro­pa, den USA, den Golfstaaten, aber auch den Internationalen Finanzorganisationen geschnürt wird, wäre ein richtiger Schritt.

Für den Sudan sind Optionen zu ent­wickeln, die es ihm erlauben, trotz SST-Listung Zugang zum Hilfsfonds des IWF zu bekommen. Europa könnte den Sudan auch bei den Verhandlungen über den Zu­gang zu Mitteln der Internationalen Ent­wicklungsorganisationen und der Weltbank unterstützen. Darüber hinaus könnten sich Deutschland und Europa für eine Entschuldung beim Pariser Club einsetzen. Auf dessen Mitgliedstaaten entfällt der Großteil der Rückstände der sudanesischen Aus­lands­schulden, die sich auf zwischen 50 und 60 Milliarden US-Dollar belaufen.

Entschuldung ist eine wichtige, schnell realisierbare Maßnahme, die afrikanischen Staaten größeren finanziellen Spielraum in der Covid-19-Krise eröffnen würde.

Hingegen sollten Investitionen nicht getätigt werden, ohne Kontrollmechanismen vorzusehen. Auto­ritäre, repressiv agie­rende Regierungen sollte es durch Covid-19-Hilfen nicht ermöglicht werden, ihren Machterhalt zu sichern. Vielmehr gilt es, Investitionen an den Ausbau der sozia­len Infrastruktur und an demokratische Kon­trollen zu knüpfen.

Vereinte Nationen

In der akuten Krise sollten die Vereinten Nationen eine proaktive Koordinationsrolle übernehmen. Die VN hat Erfahrungen mit der Bewältigung von Krisen. Das betrifft Epidemien ebenso wie das Management von Flüchtlingscamps und von Friedensmissionen. Gerade nachdem die US-Regie­rung ihre Unterstützung der Weltgesundheitsorganisation eingestellt hat, gilt es für Deutschland und Europa, sich verstärkt für multilaterale Lösungen einzusetzen und ihre Finanzierungsbeiträge anzuheben.

AU und IGAD

Die Task Force der AU-Behörde für Krank­heitskontrolle und Prävention (CDC) der Afrikanischen Union könnte sich über die akute Krise hinaus institutionalisieren und die Aufgabe übernehmen, die nationalen Sicherungssysteme zu verbessern und die kontinentale Verknüpfung voranzubringen. Für die Regionalorganisation IGAD (Intergovernmental Authority on Development) könnte die Covid-19-Pandemie zu einem entscheidenden Wendepunkt werden. Der Schwerpunkt der 1986 gegründeten Vorläuferorganisation IGADD lag auf Ent­wicklung und Dürrebekämpfung in der Region. Eine Konzentration auf diese Auf­gabenbereiche wäre im Zeichen von Pande­mien und klimabedingten Krisen am Horn von Afrika zukunftsweisend und präventiv.