Amnesty International und der Apartheid-Vorwurf gegen Israel

Eine Einordnung

Neben anderen haben auch israelische Pre­mierminister in der Vergangenheit immer wieder davor gewarnt, dass die Herrschaft über die Palästinenserinnen und Palästi­nenser zu Apartheid führen könne – so etwa David Ben Gurion 1967, Jitzhak Rabin 1976, Ehud Barak 1999 und Ehud Olmert 2007. Während die amtierende israelische Regierung den Amnesty-Bericht als »falsch, einseitig und antisemitisch« zurückgewiesen hat, ist in seiner Folge gleichwohl eine pluralistische Debatte in Israel entbrannt. Dabei kommen entlang des gesamten Mei­nungsspektrums Verfechterinnen und Verfechter unterschiedlicher Positionen zu Wort. Der Apartheid-Begriff wird von vielen jüdi­schen Israelis (selbst solchen, die nicht der post-zionistischen Minderheit angehören!) keineswegs durchgängig abgelehnt. In einer repräsentativen Umfrage unter der jüdischen Wahlbevölkerung in den USA stimmten 2021 25 Prozent der Befragten der Aussage zu, Israel sei ein Apartheid-Staat.

In den letzten Jahren ist bereits eine ganze Reihe von Berichten und Stellungnahmen erschienen, die den Apartheid-Vorwurf erheben. Darunter fällt ein Bericht der VN-Wirtschafts- und Sozialkommission für Westasien (ESCWA), der später auf Druck des VN-Generalsekretärs zurückgezogen wurde, und weitere von palästinensischen, israe­lischen und internationalen Menschenrechtsorganisationen. Darüber hinaus legte 2018 der Staat Palästina gemäß Artikel 11 der Rassendiskriminierungskonvention eine Staatenbeschwerde gegen Israel ein, wegen dessen rassistischer Diskriminierung der palästinensischen Bevölkerung in den be­setzten Gebieten, inklusive Ost-Jeru­salems. Der Ausschuss gegen rassistische Diskriminierung nahm nach Prüfung von Zuständigkeit und Zulässigkeit im April 2021 die Beschwerde an und beschloss die Einrichtung einer Ad-hoc-Vergleichs­kommission.

Die Berichte und Stellungnahmen lassen sich grob in drei Gruppen einteilen:

1. solche, die Israel vorwerfen, es habe ein System der Apartheid in den besetzten Gebieten etabliert, insbesondere im Westjordanland inklusive Ost-Jerusalem (vgl. etwa Yesh Din, Human Rights Watch, Policy Working Group, Staat Palästina);

2. solche, die betonen, dass auch in Israel eine institutionalisierte Diskriminierung besteht, die den Straftatbestand der Apart­heid erfülle (vgl. etwa B’Tselem);

3.

der Ansatz von AI, der über ein territo­riales Verständnis von Apartheid hinausgeht und zusätzlich Israels Verhalten gegenüber den palästinensischen Flüchtlingen einbezieht.

Vorwürfe des AI-Berichts

Seit der Gründung Israels im Jahr 1948, so AI, seien dessen Politik, Gesetzgebung und Praxis von dem übergeordneten Ziel be­stimmt, eine jüdische Bevölkerungsmehrheit herbeizuführen und aufrechtzuerhal­ten und die jüdisch-israelische Kontrolle über das Land zu maximieren. Dazu hätten die aufeinanderfolgenden israelischen Regierungen bewusst ein System der Unter­drückung und Beherrschung der Palästinen­serinnen und Palästinenser eingeführt.

Dabei beschreibt der Bericht im Detail ein ausdifferenziertes System unterschied­licher Arten von Diskriminierung und Ein­schränkung von Rechten. Dazu gehöre etwa die Segregation im Westjordanland, die unter anderem durch zwei separate Rechts- und Verwaltungssysteme geprägt sei, die jeweils für die palästinensische Bevölkerung und für die jüdisch-israelische Siedlerbevölkerung gelten. Darunter falle auch die Ein­schränkung des Zugangs zu landwirtschaft­lichen Flächen im Gazastreifen und zu den Fischereigebieten in dessen Küstengewäs­sern, die die sozioökonomischen Aus­wirkungen der völkerrechtswidrigen israe­lischen Blockade noch verschärften. Und dazu zählten schließlich die drastischen Einschränkungen der Bewegungsfreiheit der palästinensischen Bevölkerung von Westjordanland und Gazastreifen.

Teil des Systems sei außerdem ein privilegierter Nationalitätsstatus der jüdischen Bürgerinnen und Bürger Israels, der sich von der Staatsbürgerschaft unterscheide und die Grundlage für eine ungleiche Behandlung bilde. Die institutionalisierte Diskriminierung in Israel schließe Maßnahmen ein wie insbesondere die Beschlagnahmung von palästinensischem Land und Eigentum im großen Umfang (vor allem im Jahr 1948 und den Folgejahren), eine fort­dauernde Diskriminierung bei der Land­nutzung sowie eine Politik der gezielten Ansiedlung jüdischer Israelis im Negev und in Galiläa, also in Gegenden mit einer ursprünglich palästinensischen Bevölkerungsmehrheit.

Dabei bewirke Israels Bevölkerungs­politik letztlich diesseits und jenseits der Grü­nen Linie, dass die palästinensische Bevölkerung aus bestimmten Gegenden im Negev, in Ost-Jerusalem und in den C-Gebieten des Westjordanlands verdrängt werde. Zudem würden die Palästinenserinnen und Paläs­tinenser als demographische Bedrohung angesehen, weshalb palästinensischen Flüchtlingen das international verbriefte Recht auf Rückkehr verwehrt und Familien­zusammenführungen palästinensischer Ehegatten israelischer Staatsangehöriger, die in Israel leben, verweigert würden.

AI setzt damit keineswegs die Situation in Israel und jene in den besetzten paläs­tinensischen Gebieten gleich, wie immer wieder behauptet wird. Es sieht sie aber als Teil eines umfassenden Systems und als Ergeb­nis des Bestrebens, den jüdischen Charakter des Staates Israel durch Bildung einer jüdischen Bevölkerungsmehrheit eben­so sicherzustellen wie die jüdische Kon­trolle über das Land. AI betont auch, dass Maß­nahmen Israels, die der Sicherheit seiner Bürgerinnen und Bürger dienen, legitim seien. Diese müssten aber verhältnismäßig sein. Viele der diskriminierenden Maßnahmen seien mit Sicherheitsargumenten nicht zu rechtfertigen, so etwa wenn schwerst­kranken Palästinenserinnen und Palästinensern aus dem Gazastreifen eine Behandlung in Israel oder selbst im West­jordanland verwehrt wird.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der AI-Bericht wird vermutlich dazu beitra­gen, den Apartheid-Vorwurf in gesellschaftlichen Debatten global zu verfestigen. Gleich­zeitig bestehen aufgrund des gewählten Framings kaum Aussichten, dass er die beab­sichtigte Verhaltensänderung in Israel herbeiführen oder Israels Verbündete ver­anlassen wird, entsprechenden Druck auf­zubauen. Denn auch wenn der Bericht Israel das Existenzrecht nicht explizit abspricht, stellt er doch in der Konsequenz Israels Selbstverständnis als jüdischer Staat in Frage.

Gleichwohl dürfte es Bemühungen geben, in denjenigen Staaten, in denen dies grund­sätzlich möglich ist, Verfahren nach dem Weltrechtsprinzip anzustrengen. Im Sinne dieses Prinzips können etwa in Deutschland nach dem Völkerstrafgesetzbuch von 2002 Völkermord, Kriegsverbrechen und Ver­brechen gegen die Menschlichkeit, darunter das Apartheid-Verbre­chen, strafrechtlich verfolgt werden, unabhängig davon, wo und von wem sie begangen wurden. Auch ist davon auszugehen, dass die palästinen­sische Führung und ihre internationalen Unterstützer versuchen werden, den Inter­nationalen Strafgerichtshof dazu zu bewe­gen, im Rahmen seiner territorialen Zu­ständigkeit für Verbrechen in den palästi­­nensischen Gebieten auch zu prüfen, ob der Vorwurf des Apartheid-Verbrechens zu Recht erhoben wird.

Die Bundesregierung sollte sich den Apartheid-Vorwurf vor einer sorgfältigen Prüfung durch die zuständigen Organe weder zu eigen machen noch ihn abtun. Sie sollte den AI-Bericht aber als Weckruf verstehen, gravierende Menschenrechts­verletzungen nicht länger als eine Normalität hinzunehmen, und die andauernde Be­satzung nicht als einen Zustand zu betrach­ten, der losgelöst von einem »demokrati­schen Israel« existierte. Ohnehin ergibt sich schon aus den unzweifelhaften Verletzungen der Genfer Konventionen eine unmit­telbare völkerrechtliche Pflicht für die Vertragsparteien, eben auch für Deutschland, deren Einhaltung durchzusetzen. Dass Völkerrechtsbrüche und Menschenrechtsverletzungen, die Israel, die Palästinen­sische Autonomiebehörde und die Hamas begehen, nicht sanktioniert und mutmaß­liche Kriegsverbrecher nicht verfolgt wer­den, lädt die Konfliktparteien zum fort­gesetzten Rechtsbruch ein. Als Folge ver­tiefen sich auch die zwischen- und inner­gesellschaftlichen Gräben; die Basis für eine friedliche Koexistenz lässt sich auf diese Weise nicht legen. Die Durchsetzung von Menschenrechten steht einer Konfliktregelung nicht entgegen, vielmehr ist sie eine Voraussetzung für deren Tragfähigkeit.

In diesem Sinne lassen sich aus dem Amnesty-Bericht konkrete Empfehlungen für eine Bundesregierung ableiten, die Menschenrechte zum Kompass ihres Han­delns und eine restriktive Rüstungsexport­politik zu einem ihrer Ziele erklärt hat. Hier sollte sie sich deutlich von ihrer Vor­gängerin unterscheiden und insbesondere:

• die Untersuchung mutmaßlicher Völker­rechtsverbrechen in den palästinen­sischen Gebieten durch den Internatio­nalen Strafgerichtshof politisch und – sollte es zu konkreten Verfahren kommen – in Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Römischen Statut durch Rechts­hilfe unterstützen sowie in diesem Zu­sammenhang auch die Untersuchung des Apartheid-Vorwurfs befürworten;

• Untersuchungskommissionen mit Fokus auf Menschenrechtsverletzungen in den von Israel kontrollierten Gebieten (etwa die vom VN-Menschenrechtsrat im Mai 2021 eingesetzte Kommission) politisch ebenso unterstützen wie die Ad-hoc-Ver­gleichskommission, die nach dem Rassen­diskriminierungsübereinkommen im Rahmen der Staatenbeschwerde Paläs­tinas eingerichtet wurde;

• auf Israel einwirken, mit der Hohen Ver­treterin für Menschenrechte und den VN‑Menschenrechtsberichterstattern zu kooperieren;

• Menschenrechtsverteidigerinnen und ‑ver­teidiger nicht nur finanziell unterstützen, sondern ihnen auch politisch zur Seite stehen, wenn sie von Delegitimierungskampagnen betroffen sind (dies gilt insbesondere für die sechs palästinen­sischen Menschenrechts- und Zivilgesellschaftsorganisationen, die im Oktober 2021 von Israel als terroristisch ein­gestuft worden sind);

• die militärische Zusammenarbeit mit Israel einer Überprüfung unterziehen (neben Exporten von Gütern, die zur Verschärfung der Menschenrechtslage führen könnten, sollten dabei vor allem solche Kooperationen auf den Prüfstand, bei denen Deutschland von Erfahrungen Israels im Besatzungskontext profitiert).